不是危言聳聽 美國對華貿易政策的轉折點可能真的來了

摘要：美國彼得森國際經濟研究所高級研究員 Chad Bown 指出，中國應當意識到，中國改革在國際上是有外部性的。如果中國缺乏深化改革的動力，如果政府不減少市場干預，會將中美貿易關係甚至中國與全球的貿易關係帶入一個轉折點。

最近，川普政府針對中國及貿易領域的幾番強硬動作和表態，再度引發人們對於中美經貿關係的擔憂。和以往不同的是，很多學者專家這次也一改從前的樂觀態度，認為中美經貿關係可能會在今年面臨更為困難複雜的局面。

今年 1 月，中國金融四十人論壇（CF40）專家團赴美考察，並聯合美國彼得森國際經濟研究所（PIIE）召開了「CF40-PIIE 第三屆中國經濟論壇」。在這次會議上，中美經濟學家就中美經貿關係及相關問題進行了坦誠交流。

PIIE 高級研究員 Chad Bown 長期致力於國際貿易法律與制度、貿易談判，貿易爭端領域的研究，曾任白宮經濟顧問委員會國際貿易與投資高級經濟學家。在第三屆中國經濟論壇上，Chad Bown 在演講中直言，當前可能是美國對華貿易政策的關鍵轉折點。

Chad Bown 說，川普上台一年來，雖然並未真的將中國列為貨幣操縱國，也沒有真的對中國產品徵收 45% 的高額關稅，但一些貿易政策方面的小動作已經出現。他認為，美國下一步有可能啟用一些包括 201 條款在內的非常用措施。

如我們所見，上述預測已經被不久前川普批准對進口太陽能板和大型洗衣機徵收關稅的事實所證明。

Chad Bown 指出，中國應當意識到，中國的改革在國際上是有外部性的。如果中國缺乏深化改革的動力，如果政府不減少市場干預，會將中美貿易關係甚至中國與全球的貿易關係帶入一個轉折點。在他看來，中國的產能過剩正在以一種前所未有的方式威脅着現有的國際貿易體系，因此目前正是關繫到未來貿易體系將呈現何種面貌的關鍵性時刻。

以下為 Chad Bown 演講實錄中文版：

影響中國的貿易政策發展

(圖：在「CF40-PIIE 第三屆中國經濟論壇」上，Chad Bown（右一）和梁紅、秦曉、林毅夫、Nicholas Lardy 等人展開討論。)

很榮幸有機會在此次第三屆中國經濟論壇上發言。接下來，我將從國際貿易及貿易政策這一角度談一些看法。

目前，中國與世界其他國家的貿易往來十分緊密，但對於一個基於規則的系統而言，目前的貿易政策使得這一基於規則的貿易系統正處於危機之中。此次的危機與我在世界銀行為林教授工作時與其共同經歷的那次全球經濟危機不同。那次危機對於解除世界貿易體系的真正威脅來自外部的宏觀經濟震動。八九年前的那次危機是一件十足的大事。當時的我們非常憂慮，不知道那時的貿易體系能否成功渡過難關。如今，從發生在美國和世界其他國家的貿易政策變動來看，我們正處於一個新的關鍵性時刻。接下來我將着重解釋為何我認為當下是一個關鍵性時刻。

中國的「非市場經濟地位」問題：一場雙輸的爭端

我將重點關注四個問題。其一，中國的非市場經濟地位 (Non-Market Economic Status，NME) 問題。上述問題可被視為一個廣受關注而又亟待解決的危機。想要真正解決這一問題，還需要很長一段時間。我將提及的另外三個問題是川普政府所可能推行的美國貿易政策行動。一個不爭的事實是，除了退出泛太平洋夥伴關係(The Trans-Pacific Partnership, TPP)，在川普上台的一年時間以來，他並未推出任何激進的、針對中國的國際貿易政策。川普並未真的將中國列為貨幣操縱國，也沒有真的對中國產品徵收 45% 的高額關稅。但我們不得不注意，一些貿易政策方面的小動作已經出現，比如對從中國進口的鋼和鋁產品對美國國家安全威脅的調查等。這些問題我們已經略有耳聞，且將在未來的一個月時間內不斷發展。因此，我認為目前可能是美國對華貿易政策的關鍵轉折點。

從經濟角度來看，中國的非市場經濟地位問題有多重要？事實上，自 2001 年中國加入世界貿易組織以來，諸如美國、歐盟等當時的世貿組織成員國都被允許在反傾銷調查中將中國視為非市場經濟國家，這有利於上述國家對中國產品施加高額貿易壁壘。與其他國家一樣，美國也經常採取這一做法。到了 2016 年年底時，美國從中國進口的產品中有 9% 都受制於反傾銷措施。或許你會說這一數字正逐漸增大，或許你會說這一數字已十分巨大，因為美國從中國進口約 500 億美元的產品。但這一數字也意味著還有 91% 的中國出口美國的商品完全不受反傾銷措施或其他政策的限制。這是一種利弊權衡：中國在加入世貿組織後的這段時間出口迅猛增長，但與此同時，WTO 允許美國和其他國家通過這一貿易政策減緩從中國進口的產品數量。此外，2016 年年底時，歐盟從中國進口的產品中有 6% 受制於反傾銷措施。由此可見，中國的非市場經濟地位是一個重大的經濟問題，但其又不至於是一個過大的問題，因為並不是所有中國對美國和歐盟的出口都受制於反傾銷措施。相對來說，目前為止這一問題還在掌控之中。

一年之前，中國已經採取行動，通過世界貿易組織對美國和歐盟對華反傾銷「替代國」的做法啟動爭端解決程序。目前為止，WTO 還尚未採取明確行動，因為其處理過程往往需要很長時間。但在 12 月初時確實發生了的一件事是，WTO 就中國與歐盟之間的爭端在日內瓦召開了聽證會。

與此同時，歐盟推出了一項新的反傾銷政策，來解決其對於中國的擔憂。在這一新政策中，中國將不再被稱為非市場經濟國家。歐盟此次採取的新方法引入了市場「嚴重扭曲」的概念。在我看來，這種新方法與美國自 2007 年以來一直對中國採用的反補貼政策十分相似。如果在反傾銷調查將中國視為非市場經濟國家，那麼其他國家可以找到一些與中國相類似的國家，通過這些替代國的生產資訊來計算中國出口產品的生產成本，即「替代國」方法。而在「嚴重扭曲」方法或所謂的「替代投入」方法中，其他國家可以檢驗不同的投入產品，諸如租金、勞動力、生產設備、銀行融資等。檢查到哪些投入產品中存在嚴重扭曲現象使得這些投入產品的價格並非由市場決定後，可針對這些投入產品尋找替代品。

關於這一「替代國」的爭端仍在 WTO 進行訴訟。中國不僅質疑美國和歐盟在過去採取的反傾銷政策，也對美國自 2007 年以來所採用的反補貼稅政策提出了質疑。目前，WTO 正針對這一問題進行調查，這也是一個在政治方面亟待解決的問題。而我的一個擔憂是，WTO 似乎並不具有能夠妥善解決如此重大的政治問題的能力，如果我們放任這個問題僅由 WTO 的法官判斷、解決，可能會對世界貿易體系造成災難性的破壞。眾所周知，川普政府並不希望由 WTO 首先着手解決這一問題。如果 WTO 判定中國成功而命令美國停止將中國視為反傾銷機制中的非市場經濟國家，這將對美國在 WTO 中的參與度帶來實質性風險。但另一方面，如果申訴結果是美國和歐盟勝利，那麼中國將對這種結果作何反應？現在的中國希望被視為市場經濟體。所以這是一場雙輸的爭端, 且這一爭端並不會在短期內被解決。

川普政府的貿易政策「工具箱」

目前正在美國實行的特別 301 條款是川普政府在八月時提出的一項調查。這一政策關心的問題在於，為了進入中國市場，西方企業對中國的出口受到限制。這些企業被強行要求參與當地生產銷售，因為中國對於一些產業的高額關稅將降低其出口利潤。然而，這些企業不能在中國獨立生產，它們被要求以合資企業的形式在中國運行。這是當前美國關心和希望解決的問題。面對這一情況，川普政府使用了一項美國的舊法律條款：1974 年美國貿易法的第 301 條款。

美國已經很久未使用這項條款，而關於這項條款的歷史十分有趣。在十九世紀八十年代及九十年代早期，這項條款被頻繁使用。但那段時期與今天的情況大不相同。那時還沒有世界貿易組織，也還沒有關稅及貿易總協定 (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) 下的貿易規則。當時 GATT 下的貿易規則並未涉及服務業貿易、知識產權保護及投資等問題，且這一舊的貿易規則對於解決國家間的爭端並不十分有效。因為對這箇舊的貿易規則環境非常失望，考慮到其製藥業、傳媒業及其他知識產權產業，當時的美國非常頻繁地使用這項條款以保證其出口產品能夠在外國市場被公平對待。但這意味著在 301 調查中，美國政府既是警察（判斷外國政府是否有錯）、又是檢察官（提起訴訟）、又是陪審團（甄別證據）、又是法官（決定是否採取報復性措施）。最終，其他國家因此感到不滿。在這樣的背景下，世界貿易組織應運而生，由此出現了針對服務業貿易、知識產權及投資業的相關貿易規則及我們現在所使用的爭端解決體系。從那時起，美國停止使用了 301 條款中的大部分內容。

但是川普政府重新開始使用了這一條款，並正在基於這項條款研究中國潛在的貿易問題。我們並不知道會發生什麼。這一問題並不需要在短期內得到解決，但在華盛頓有謠言稱政府已經着手研究並將及時解決這一問題。那麼最大的問題在於，美國政府將會採用什麼方法？當華盛頓的調查結果判定中國正在進行一些不公平的貿易，美國會使用 WTO 的現有程序解決問題嗎？或者，調查結果判定中國有不公平的貿易行為，但中國的不公平貿易行為並不被 WTO 規則涵蓋，那麼美國是否會想出一些同樣不公平但也不違背 WTO 規則的對應方法來進行報復呢？這樣一來，問題就變得複雜了。

我所關注的另兩個問題與美國曆史上一些被明確記載但並未被頻繁使用的條款有關。其一是關於國家安全的 232 條款。去年四月時，川普政府基於這一條款啟動了兩項調查：一項關於鋼材，另一項關於鋁材。政府將調查這些產品的進口是否對美國的國防及國家安全構成了威脅。事實上，232 條款甚少被應用。我會將其與 201 條款合併討論。雖然美國自 2001 年起就沒有再使用這一條款，201 條款仍是我們非常熟悉的在全球被廣泛應用的一項保護措施，並是 WTO 規則所允許的（232 國家安全條款也是 WTO 規則所允許的）。

在此，我想要着重強調關於太陽能電池的 201 調查。林毅夫教授已經提出，不論是鋼鐵鋁材等傳統工業還是太陽能電池這些前沿科技，中國的一些產業中缺少關於政府過度介入的改革措施，由此導致了生產過剩及生產能力過剩的問題。其中的一些問題已經蔓延到了全球市場，並降低了世界市場中的產品價格。對於美國而言，已經通過反傾銷政策和反補貼措施停止了大部分來自中國的產品進口，包括鋼鐵、鋁材及太陽能電池。川普政府已經意識到了這一點。因此，對於上述產品，美國實際上可以使用的貿易政策並不多，通常只是使用常規的進口關稅政策等。

那麼接下來的一個問題是，如果貿易政策是解決美國國內關於製造業及採礦業問題的工具，我們將會打擊自身的貿易合作夥伴和盟友：美國大部分的鋼鐵、鋁材及太陽能電池的進口都來自政治及軍事上的盟友。那麼在這之後將會發生什麼？當前存在著很多與上述情況相類似的產品：美國已經停止從中國進口產品，但中國的生產和仍在銷往世界的出口導致了國際市場上產品價格的下降。也由此，從其他國家進口的產品對美國國內製造業及採礦業造成了巨大壓力。這些產業因此尋求貿易保護來停止或減少進口。在接下來的一個月內，關於鋼材、鋁材、太陽能電池的調查結果將會陸續公布。川普政府在這些調查中享有做決定的行政權。這也正是我稱當下是重要的關鍵性時刻的原因。或許我們可以預期在接下來的一個月內將會發生一些事件，或許川普政府會選擇什麼都不做。

中國改革具有國際外部性

另一個關鍵問題是，當下的這一個重要轉折點，是僅僅針對中美而言還是針對中國與整個世界而言？我不能確定。如果美國採取有效的限制鋼鐵、鋁材及太陽能電池等產品的進口措施，來自中國的產品並不會遭受重創，因為絕大部分中國的出口已經由於反傾銷和反補貼措施而無法進入美國市場。遭受重創的將會是美國的盟友，如歐盟、日本、韓國。那麼這些盟友會怎麼做？這些國家會否明白美國的用意並與美國統一戰線？或者，這些新貿易限制會否分裂美國與這些國家的關係？目前我還不知道這些問題的答案。儘管川普在其上任的第一年中對幾乎所有美國的貿易夥伴都表現出了敵意，但我們還是看到了一些美國與其傳統貿易夥伴在貿易合作方面呈現的良好跡象。目前，對於 WTO 中歐盟與中國的非市場經濟地位的爭端，美國正在與歐盟通力合作。美國、歐盟和日本在布宜諾斯艾利斯舉行的 WTO 部長級會議上提交了強有力的聯合申明。申明並未提及中國，但其顯然與中國及中國的貿易政策有關。

正如林毅夫教授所說，國際貿易規則要求的改革符合中國的自身利益。他提到了三個方面，其中一個方面關繫到傳統工業。傳統工業可能會導致經濟扭曲和浪費，可能導致腐敗，也可能導致中國內部的發展不均衡。此外，我認為國際外部性是一個新問題。中國的傳統工業或前沿科技產業的生產過剩正在以一種前所未有的方式威脅着現有的國際貿易體系，因此目前正是關繫到未來貿易體系將呈現何種面貌的關鍵性時刻。我們應重點關注這一問題。

『新聞來源／華爾街見聞』