地方債擔憂或多餘 被忽略資產可解決債務困境

編者按：龐大的地方債務猶如一把達摩克利斯之劍懸在地方經濟的頭頂上方，已被外界視為當前中國經濟的重大風險之一，中央對地方債務管理一再收緊。而本文為解決當前地方債務困境提供了一個全新思路。

作者認為，全球包括中國多數地方政府擁有大量被忽略、未被有效利用的公共商業資產，這是一個金礦，在我們腳下，但是大部分像冰山一樣，隱藏起來，我們只看到冰山一角，如果能做一個徹底的清單，公共財富是GDP的很多倍。其中很多是房地產或土地資源，有些是不合理的會計制度導致的。地方政府可以通過全面清查、審計，編制資產清單，然後在透明、獨立、專業化原則下設立地方財富基金。通過專業管理提升現有的和被隱藏的公共商業資產的收益率，從而徹底改變地方政府負債過高局面，並且為地方基礎設施投資帶來更充裕的資金。

作者：鄧達德（DagDetter），曾任瑞典工業部部長，瑞典國有企業Stattum董事長，曾領導瑞典國有商業資產邁出轉型第一步。他與經濟學家斯蒂芬·福斯特(603806,股吧)合著的《新國富論：撬動隱秘的國家公共財富》英文版甫一問世，即被《經濟學人》和《金融時報》推選為年度圖書；趙廣彬系普華永道中國資深經濟學家。

2016年還剩下沒有幾天的時間下，國內外更加關注我國相對較高的地方政府債務問題。11月14日，國務院發布的《地方政府性債務風險應急處置預案》，被認為是在中央反覆強調不給地方政府舉債兜底的基礎上，再次對地方政府舉債發出更為明確的警示信號。

2015年地方政府債務餘額16萬億元，今年地方政府債務限額17.2萬億元，但是由於不少地方政府負債狀況的披露情況普遍較差，例如，清華大學一個研究課題組發現，「僅有37.2%的地級及以上市政府、22.9%的縣級市政府公布了債務情況，而且公開的口徑和統計方法不一」。因此地方政府債務，包括融資平台的債務，在某種程度上已經被外界看作是當前中國經濟的重大風險之一。

事實上，筆者認為這個擔憂是多餘的，根據國際貨幣基金組織IMF，全球範圍內政府非金融資產普遍被低估，由於缺乏透明度地方政府持有的許多資產並未納入核算。如果合理計算，總體情況是很多國家擁有的資產都超過其債務。發掘隱藏的公共財富，並實現相應的資產回報對全球經濟發展極其重要。利用這個方法計算美國公共資產得出的結論是，2015年美國公共資產約17萬億美元幾乎與同年GDP相當。

中國地方政府同樣擁有大量的隱藏着沒有被發掘和有效利用的資產。通過一系列改革措施，我們認為絕大多數地方政府不但可以輕鬆解決債務困境，甚至於可以以此籌措更多發展當地經濟的資金來源。

被忽略的地方公共商業資產是一座座有待開發的金礦

大多數地方政府擁有的商業資產比一般人的理解更多，甚至很多政府自身都沒有足夠認識，這個現象不僅僅在中國相當普遍，而且在歐美發達國家也同樣存在。即使政府清楚所擁有的資產，也很少考慮怎樣將這些資產帶來的收益最大化，很多時候可能缺乏有效的機制。如果管理得當，這些具有商業價值的資產可以帶來源源不斷的收益，其中包括企業、公用事業和金融機構，當然最大的市佔率通常是有待發掘的房地產或土地資源。在大量豐富的案例研究中，地方政府的公共商業資產的低效率和低財務回報已得到證實。商業機會的錯失也是公共管理不善的重大代價之一。

我們所說的地方政府公共商業資產，是指政府擁有的資產或營運（直接或間接持有），產生非稅收收入，或者在適當開發、重組後合理使用後產生非稅收收入，通常包括：經營性企業例如參與提供能源、水和交通的企業；金融服務如銀行等地方金融機構；非公司化活動如停車位、公共數據；基於收費或與公私合作夥伴關係相關的基礎設施；尚未使用、尚未開發的房地產或土地資源，或者被公共機構和第三方使用，但是沒有合理有效利用。

除了當地國有企業，地方政府還擁有巨大規模的公共財富，要評估其規模和潛力，當前面臨的第一個問題就是缺乏全國範圍內統一的審計，難以對政府擁有的財富進行核算。這些公共財富往往分散於政府各部門，缺乏統一的數據庫；第二，由於其公共屬性，往往沒有一個部門會對其進行事無巨細的核算審計，結果就是，很多財富被閒置，或者得不到最有價值的利用；尤其是房地產這樣的非金融資產；第三個問題是，各部門採用的會計標準不統一，很多方法並不科學，例如，某些土地的賬面價值僅以其記賬時期的成本顯示，然而，由於地價的上升，或者自然資源的發現而帶來的土地增值卻沒有更新。

即使經濟欠發達的地方政府都擁有大量的沒有有效利用的房地產或土地資源、以及公用事業和商業資產。在眾多地方政府當前面臨債務壓力的情況下，現在或許是考慮釋放這些資產的價值的絕佳時機。通過改革，發掘這些資產一方面將增加地方政府資產負債表的資產部分，另一方面讓這些資產獲得一定收益將給地方政府投資基礎設施建設提供更多資金來源。

我們並不主張私有化這些資產、或者改變所有制，而是通過加強管理，以市場化的形式釋放這些資產的收益率，從而有效推動經濟發展。尤其關鍵的第一步是，全面正確的認識地方政府的資產負債表，有了清晰公開的資產負債表，當地居民或納稅人、政府官員、以及投資機構可以更好的判斷政府決策的長期後果，並做出更優選擇，從而避免更多的稅收，債務或緊縮。通過我們設想提出的地方財富基金或控股公司，以更加市場化、專業化的管理地方政府資產，獨立營運(避免政府幹預，防止地方政府換屆造成的影響)，這將最終增加地方政府急需的基礎設施投資資金。

通過國際案例重新思考我國被忽略的巨額地方公共商業資產

地方政府層面，我們來看一個美國的案例，很多人可能都沒有聽說過，而且並不富裕的，俄亥俄州位於伊利湖南岸城市克利夫蘭。該市2014年賬面資產60億美元，當然負債已經遠高於其資產。但是，克利夫蘭市核算其資產的賬面價值時，都是以歷史成本為價值而非市值。此外，由於法律的瑕疵，該市1980之前獲取的部分資產並沒有計算到現有的賬面資產。

如果，克利夫蘭市採用國際會計準則(IFRS)的標準，那麼該市將可以利用資產的市值計算其擁有的資產，而非歷史成本，這樣以來克利夫蘭市所擁有的資產將翻好幾倍。比較保守的粗略計算顯示，更換會計準則之後的話，該市的資產應該是現有賬面資產的5倍即300億美元，這還沒有包括因為法律瑕疵不得計入的那部分資產。可悲的是，資不抵債的克利夫蘭市政府對此並不知情，也沒有採取任何措施。類似的現象在美國這個金融高度發達國家並非個例，而是相當普遍，其他國家的情況就可想而知了。

採用合理的會計準則，把當地政府的擁有的巨大財富以市值，而非歷史成本計入其資產負債表只是第一步。接下來，也是極其關鍵的一步，我們需要全面了解這些資產基於市值的收益率，甚至於和市場上類似的其它資產進行對比。這樣可以讓政府和以及利益相關者清楚的看到地方公共資產是否得到了有效的管理和利用。

不知道是出於什麼原因，克利夫蘭市核算資產的時候也沒有計入資產收益回報。我們假設這些公共商業資產可以每年賺取3%的收益，當然同時需要專業和獨立於政府的資產管理。這將為克利夫蘭市每年帶來9億美元的收入，這個數字略高於該市每年的凈投資額。也就是說通過合理的會計制度，和專業化的資產管理，一個地方政府不但可以發掘更多資產，還可以擁有更加充裕的資金投資於當地基礎設施建設。

我們再通過一個國內都比較熟悉的案例，可以看出地方政府應該如何提高公共商業資產的收益率。最初由香港政府全資擁有，2000年在港交所上市當前市值接近2300億港元，但香港政府仍然是最大股東的香港鐵路有限公司(港鐵公司MTRC)，可以說是地方政府管理公共商業資產的典範。

除了營運軌道交通，港鐵公司也是一個主要的房地產開發商，其獲得的利潤一半來自於房地產開發。專業化的管理讓港鐵公司不僅資助和管理龐大的基礎設施投資，也幫助增加了大量的新房交付。許多車站都被納入大型屋產或購物中心，而住宅及商業項目規劃也在現有車站以及新的延伸線路之中。港鐵公司為香港政府提供了大量資金，用於償還現有債務，還創造和發展了一些新資產，並最終支付股息和用於補充公共預算及降低稅收。

我國城市軌道交通2016年和2017年進入高峰發展階段，據報道全國共有40個軌道交通在建城市，60個左右城市開展了規劃、勘測、設計、諮詢等前期工作。甚至於內蒙古包頭這樣的城市都準備建地鐵。這些城市未來如果都能像港鐵公司專業化管理地方軌道交通相關的公共資產，那將創造巨額公共財富，也可能造就出多家市值超過千億的公司。

專業化管理公共商業資產可化解地方債務困境

利用專業化管理打造類似港鐵公司這樣的成功企業，從而增加優質地方政府資產，對於很多地方政府來說可能是遠水解不了近渴。那麼，讓我們再看一個或許可以在我國很多地方推行的案例，其主要思想是發掘地方政府手頭上沒有被合理利用的房地產或土地資源。

英國國民健康服務部(NHS,NationalHealthService)改造倫敦市中心金融城一家醫院的案例值得我們從更大的範圍推廣和借鑑。倫敦市中心的土地寸土寸金，這家醫院改建的時候將其土地資源進行了更加合理的處置，把一部分土地釋放出來開發商業性住房和辦公樓，這一小小的舉動為醫院籌集到了重新打造英國一流水平醫院所有資金，不但節省了財政撥款，還獲得大量資金購買先進設備、投資研發。當然醫院並沒有房地產開發經驗，不依靠專業的開發商團隊這一切將不會發生。

英國國民健康服務部擁有的建築面積是市值約200億英鎊的英國最大房地產開發和投資公司之一的BritishLand的10倍。此外，這個英國政府部門還有大量未開發土地資源。也就是說英國的一個政府部門如果稍微將一部分公共資產進行專業管理，這將釋放出巨大資產。事實上，英國人還沒有這麼做，瑞典在這方面走在了前面。

在我們國家幾乎所有城市和地方，政府手中都擁有大量類似倫敦市中心這家醫院可以更加專業管理的土地或房地產資源，除了醫院，還有學校、事業單位、甚至於政府部門。在不影響這些機構繼續執行其功能的情況下，地方政府如果合理的將這類資產的一部分劃撥出來，成立專業房地產開發公司進行市場化經營，這將釋放出巨大的地方政府資產出來，同時地方債務過重的擔心也將迎刃而解。

成立地方財富基金管理或控股公司

成立一家地方財富基金來管理所有公共商業資產(例如上面所述的，醫院、學校、事業單位、政府所占用的部分土地或房地產資源)，並且將地方國企劃撥到基金名下，同時建立合理的公共資產負債表，(國際貨幣基金組織和其他國際機構也表示歡迎這類設想，以此來推動地方經濟發展)而透明、獨立，以及專業管理極其關鍵。

首先，為防止地方政府換屆帶來的影響，地方政府應當避免干預財富基金的運作。如此以來，基金得以在獨立主體上從事專業化的商業風險管理，同時又沒有改變所有制。其次，使用恰當的資產負債表可以使得資產的生命周期與投資管理更緊密地保持一致，同時資產負債表可以清楚的顯示基金管理團隊是否正確使用了投資、以及資產凈值的增長。

綜上所述，地方國企改革最好的方法是，將國有企業、以及地方商業資產放入到一個財富基金或商業控股公司裡面。並允許它像私募股權基金一樣專業化營運，而同時這個基金的股權是公共所有。地方政府不干預基金的營運，基金採用私營部門會計制度和管理方式，堅持透明、專業化、負責化原則。創建這家基金將有四步驟：

第一，編制資產清單，對資產組合按照市場價格進行估值，以便對資產組合隨時進行非正式審查，吸引公眾支持，從而對資產組合進行專業化管理；

第二，納入基金，轉移所有資產，並組織任命一個專業董事會(管理團隊由董事會安排)和審計師，以便政府能夠完全授權投資組合的管理；

第三，建立恰當的資產負債表，作為第一次審計的年度報告的基礎，這也是新董事會和管理層的工作起點，任何私營部門所有者的都要經歷這第一步；

第四，為整個投資組合以及每個相關分部（如房地產和國有企業）制定綜合業務計劃，以了解如何將每個資產最有效的使用，並明確使用該資產的機會成本；

根據當地政府的意願以及債務困境的嚴重程度，進程可以是成立基金或先開始匯編透明的資產清單。從實際操作角度來看，先設立控股公司並讓指定的專業人員管理資產庫存可能更容易執行。這樣以來，我們相信絕大多數地方政府資產負債表的資產一端將遠遠超過其負債，地方基礎設施和公共事業投資所需要大量的資金也可以迎刃而解。