糾結中的房價調控：能否走出艱難的歷史輪回

作者：伍戈，華融證券首席經濟學家，中國首席經濟學家論壇理事，曾長期供職於中國人民銀行貨幣政策部門，並在國際貨幣基金組織（華盛頓）擔任經濟學家。詹碩，華融證券實習研究員，北京大學光華管理學院博士生。

核心觀點：

1.研究房價及其調控的思路可謂千頭萬緒，但從全球視角來看，中國房地產市場最具特殊性的主體似是政府本身：它既是土地市場的唯一供給者，又是房價的最終調控者。因此，深入研究各級政府行為是理解和預判中國房地產走勢不可或缺的關鍵環節。

2.中國房地產（尤其是土地）市場呈現出較強的非市場化特質。在現行的土地出讓「招拍掛」制度下，地方政府作為土地的唯一的征收者和供給者，在土地征收和出售市場中占據着「雙頭」壟斷地位。在該制度安排下，土地供給難以充足，投機需求由此不斷滋生，房價恐難以通過地方政府或者市場化方式自發平抑。

3.現實中只有中央政府強化干預，地方政府才會「被迫」出手抑制房價。因此，中央政府的房價容忍度和調控決心對於房價的短期走勢異常重要。然而，基於房地產在「穩增長」目標中的重要作用，中央政府對其調控態度似呈現階段性搖擺特征。在上述政府有形之手與市場無形之手的相互糾結作用下，房地產市場大幅輪回波動的趨勢或難以避免。

4.現階段的房價調控仍以抑制短期需求的限貸限購措施為主，而真正擴大供給的政策寥寥無幾，房地產市場仍處於受抑制的「緊平衡」狀態。基於此次中央調控決心的加大，本輪房價快速上漲行情或已近階段性尾聲。但展望未來，老問題依舊，房價急速調整對投資及其經濟增長等宏觀影響將隨之而來。若不弱化經濟增長目標的約束，不強化土地要素等深層次改革，未來房價調控或許還要經歷類似的艱難輪回。

又是一個似曾相識的多事之秋。2016年以來不斷飆升的房價在國慶節期間遭遇了史無前例的限購限貸等調控措施。或是預計之中，卻又似意料之外。研究中國房價及其調控問題的思路可謂千頭萬緒。但從全球視角來看，中國房地產市場最具特殊性的主體似是政府（包括中央與地方）本身：它既是土地市場的唯一供給者，又是房價的最終調控者；它既是推動房地產市場發展的「油門」，又可能是抑制房價泡沫的「剎車」。

因此，深入研究各級政府的目標函數及其復雜行為是理解和預判中國房地產走勢不可或缺的關鍵環節。

一、調控房價的有形之手：「溫柔」的地方與「嚴厲」的中央

2016年以來，一、二線熱點城市房價持續快速上漲，其漲幅已遠超「最嚴限購令」出台的2013年。根據國家統計局數據，2016年8月，70個大中城市中新建商品住宅價格環比上漲的有64個，同比上漲的有62個，上海、南京、合肥、福州、鄭州、無錫等多個城市房價環比漲幅超過4%，上海、南京、合肥、廈門、深圳等城市房價同比漲幅超過30%。

「溫柔」的地方政府調控。在房價大幅上漲的背景下，2016年國慶節前已有多個城市調整了房地產政策。但從本輪房價漲幅與地方調控力度的對比來看，節前地方政府的調控措施相對溫和。例如，深圳2016年3月將限購年限由一年提高至三年，合肥8月收緊房地產按揭貸款，廈門、杭州及南京9月重啟限購，武漢9月提高二套房貸款首付比例。但這些政策力度都遠小於2013年，當年在嚴格調控下，多數地方將房價漲幅目標制定為不超過10%或人均可支配收入水平增速。

「嚴厲」的中央政府調控。2016年國慶節期間，20多個熱點城市集中出台限購限貸等系列房價調控政策，盡管是「一城一策」，但各地如此高度同步、手法如此趨同，足以體現背後中央政府的身影。此外，從目前各方透露出來的碎片化信息來看，節前中央領導的指示精神以及國務院房地產專題會議似對遏制熱點城市房價過快上漲已有明確要求，國慶節期間各地政府只不過是在落實中央的相關部署。縱觀近年來跌宕起伏的房地產市場，每次房價高漲時都涌現出中央政府強力的有形之手，似是維系民生的理性之舉。

二、地方對土地財政的高度依賴導致調控意願不足

我國房地產（尤其是土地）市場呈現出較強的非市場化特質。地方政府在房地產中的收入主要包括土地出讓收入和相關稅費。從實行土地出讓的「招拍掛」制度開始[1]，地方政府作為土地的唯一的征收者和供給者，在土地征收和出售市場中占據「雙頭」壟斷地位。在該制度安排下，土地供給難以充足，投機需求由此不斷滋生，房價或難以通過地方政府或者市場化方式自發平抑。

從地方財政的構成來看，在房價上漲幅度較大的年份（如2010、2011和2013年），土地出讓收入占地方財政收入的比例均超過60%。2016年前八個月，全國國有土地使用權出讓收入20057億元，同比增長14%。地方對土地財政的依賴快速上升。據上證報報道，蘇州前八個月的土地依賴指數高達82.6%，杭州、合肥、南京等城市依賴度指數都超過50%。特別地，南京2016年上半年財政收入為621億元，而出讓土地成交總金額已高達630億元。

從房價的構成來看，在房價較高的一、二線城市，地方政府所得占房價的比例均在60%以上。隨着地價的不斷上漲，土地成本占房價的比重迅速提高，土地拍賣中「面粉貴過面包」的情況時有出現，許多一、二線城市樓面地價已占到商品房銷售價格的50%以上。以北京為例，住宅平均樓面地價從2012年的7323元上升到2016年的21634元，年均復合上漲31%；2012年地價與當年房價的比值為44%，2016年上升到70%，這意味着只有房價大幅上漲開發商才可能盈利。此外，直接與房地產相關的稅種有13個左右，主要包括企業所得稅、營業稅、城市維護建設稅、教育費附加、土地增值稅、印花稅等，相關稅費約占房價構成的12-15%。綜合上述地價和各種稅費初步測算，在房價較高的一、二線城市，地方政府所得占房價的比例應該不低於60%。由此可見，基於財政收入、經濟增長等政績目標與激勵機制的考慮，地方政府對控制房價過快增長的意願相對不足。在較快上漲的房價面前，地方政府調控力度較為溫和，難以迅速采取及時有效的調控措施。

三、中央對房價的容忍度成為短期調控效果的關鍵

從歷史上的幾輪調控實踐來看，往往只有中央政府強化干預，地方政府才會「被迫」積極出手抑制房價。2016年國慶節各熱點城市政府的集體行動就是一個鮮明的例證。其實，在2011和2013年的房價大幅上漲過程中，中央強力的房地產調控政策出台時點均成為房價環比漲幅的重要拐點。當時中央政府還啟動了多輪針對地方政府的督查，實施了房價問責制度，成為調控措施能夠嚴格執行的重要保證。可見，中央政府的房價容忍度和調控決心對於短期房價走勢和調控效果異常重要。但事實上，房地產業長期以來是拉動我國經濟增長的重要行業。從房地產開發投資占GDP的比例來看，多年來處於明顯上升趨勢，2014年房地產開發投資占GDP比例達到14.8%（2015年雖有所下降，仍為14%）。十多年來，房地產開發投資占總投資的比例均超過16%（2015房地產投資增速大幅下滑，但占總投資的比例仍為17.1%）。如果考慮房地產對相關行業的帶動，其對經濟增長的貢獻就更大些。

基於房地產在整個宏觀經濟「穩增長」中的重要作用，中央政府對其調控態度似呈現階段性搖擺特征。每當經濟下行壓力加大時（尤其是增長目標實現難度加大時），中央政府往往寄希望房地產能助「一臂之力」，例如2008年10月出台房地產救市政策措施；2014年9月，央行和銀監會聯合發布《關於進一步做好住房金融服務工作的通知》，限貸政策放開；2016年2月，央行宣布對不實施「限購」的城市下調居民購買首套房和二套房的最低首付比例等。四、糾結中的房價調控：能否走出輪回？

在上述地方與中央政府各種目標的約束與沖突之下，目前房價調控仍以抑制短期需求的限貸限購措施為主，而真正擴大供給的政策寥寥無幾。從歷史來看，限貸限購確能對房價產生短期打壓作用。但抑制需求的措施（尤其是行政化舉措）終將打擊開發商積極性，供給依然不足，房地產市場仍處於受抑制的「緊平衡」狀態，未來市場大幅波動的可能性猶存。有關供需矛盾和深層次問題並沒得到實質性解決，只是時間上在推後。也許，房地產市場需要的是真正意義上的「供給側」改革。

展望未來，基於近期中央對房價調控決心的不斷加大，本輪房價快速上漲行情或已近階段性尾聲。但老問題依舊，房價急速調整對投資及其經濟增長等宏觀影響或將隨之而來，政府的有形之手也將重新面臨「兩難」困境。解鈴還須系鈴人。

若不弱化經濟增長目標的約束，不強化土地要素等深層次的改革，那麼房價調控也許還要經歷類似的艱難輪回。換言之，若不充分發揮市場無形之手的作用，最終難以擺脫政府有形之手的艱難糾結。

[1]2004年3月，國土資源部、監察部聯合下發《關於繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》，要求所有經營性的土地一律都要公開競價出讓。

參考文獻

1.伍戈、李心媛：《土地要素市場中的政府行為：雙壟斷模型框架》，中國人民銀行貨幣政策二司工作論文，2014年1月。

2.伍戈、李斌：《貨幣數量、利率調控與政策轉型》，中國金融出版社，2016年1月。

3.李波、伍戈等：《深化經濟體制改革重點領域一攬子方案建議》，中國經濟出版社，2014年4月。

（文章來源：中國首席經濟學家論壇）