王安：地方政府的債務已達17.18萬億 還有多少不為人知？

2016年的中國金融市場，以股災開場，以債災收官。

債災首先打蒙了債券代持。「債券代持」是指在不轉移實質所有權的情形下，請他人代其持有債券的業務。這並非一個標準金融術語，而是一項由市場自發形成，目前處於灰色地帶的業務。具體操作是這樣的：債券持有方與代持方達成協議，通過銀行間市場將債券轉讓給代持方，同時商定，在約定時間以事先約定的價格由債券持有方贖回，實際持有方給代持方支付資金使用成本。

國海證券(000750,股吧)就與20多家機構玩起了債券代持遊戲。如果市場正常，大家都有得賺，皆大歡喜。但債災來了，國海反悔了，想賴賬了，代持方群情激奮。在多次談判未果後，2016年12月20日各方最後決絕，放出風來：今晚不解決，開會的都不准走。國海第一次提出認賬，但認賬幅度是10%，代持會機構不干。晚上近10點，證監會副主席李超趕來，先和國海總裁項春生單獨談了半小時。隨後國海表態，100%的認賬，一場市場信用風險消解。這意味着，國海扛下近10億的浮虧。

對國海證券來說，涉及的這200億代持債券是個大數目，但與1萬億、10萬億的債務來說，這又是小蘿蔔。正在國海為200億債券焦慮鬱悶時，國務院正在為十多萬億的地方債着急上火。

2016年11月11日國務院辦公廳出台《地方政府性債務風險應急處置預案》。這份文件中最核心的一條是：「地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則。」

顯然，國務院試圖通過《預案》再一次強調政府債務和企業債務之間的關係，試圖藉此打消地方部門對中央托底債務的幻想。對於銀行來說，不能像以前那樣只要有政府信用背書，就放貸款。

實際上，就地方政府債務問題，國務院已多次敲打。2014年10月2日國務院發布43號文《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》。這一次《預案》更進一步強調：省級政府對下屬市縣債務的責任和義務，並表示「啟動責任追究程序」。

2015年8月29日，全國人大常委會會議表決通過《國務院關於提請審議批准2015年地方政府債務限額的議案》的決議，2015年地方政府債務限額鎖定16萬億元。16萬億分為兩部分，一是最終甄別確認的2014年末地方政府債務餘額，另一是2015年3月全國人大批準的2015年地方政府債務新增限額。之後按照預定目標，2016年地方債券為1.18萬億，總共17.18萬億。

雖然有43號文泰山壓頂，但都笑嘻嘻，淡然處之。一家城投公司人士說，43號文出台後，見着地方城投公司關了嗎？原來怎樣現在還一樣，就是借債融資難一點。

對此高層也明晰。在2015年召開的一次政府引導基金會中，財政部人士表示有些基金沒有按照市場化原則運作，政府承擔了無限責任。比如對社會資本承諾保底收益率，收益達不到的由政府補足。在2015年年底的財政工作會議中，時任財政部部長樓繼偉也表示，對已經進入「籠子」的債務而言，變相舉債問題更令人擔憂，有的地方受債務管理政策約束，通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式變相融資，將PPP異化走偏。

面對各莊的高招兒，財政部加強了監管，內部點名批評了一些地方政府，地方政府連夜派人到各地撤回承諾函、擔保函。

地方政府也不都是拿着錢瞎禍害。比如擔保國家開發銀行的棚改貸款和專項建設基金。這算是民生吧。但專家認為，這風險也不容忽視：在地方債務管理收緊的情況下，棚改貸款和專項建設基金填補的只是地方政府建設項目資金的缺口，「從法律上來講，棚改貸款、專項建設基金與地方政府債務是沒有直接關係的，因為《預算法》規定地方財政擔保不具備法律效力。」2016年全年估計棚改貸款會有萬億額度，使用的是人民銀行給的PSL（抵押補充貸款），利率4%左右，期限最長可達25年。對此地方政府出具紅頭文件，事實上形成了地方債務，只是沒有被納入2016年地方債務的預算中。想想有點可怕：地方政府的債務可不是這17.18萬億，有多少債務還飄在空中？

於是有了《預案》的加碼。只是，如果中央政府對地方債務真的「不救助」，地方政府只有破產一條路。而在中國現有體制下，能想象地方政府破產嗎？如果能，就要對中國憲制改動了，這又是一個大工程。國海證券想賴賬，有政府按着腦袋逼他咽回去，而地方政府，一批地方政府，要是也玩這一手，誰能收拾這個爛攤子？

最近有兩個大城市的政府主官離任，他們的政聲還不錯，但網上已有聲音：查查政府的債務，查查市長任內政府債務的增減。