【新常態· 光明論】一場劍指東北全面振興的「持久戰」正在打響

編者按：面對東北經濟下行、人才流失、財政吃緊的困境，中央接連出台政策措施推進東北地區振興。一場劍指實現東北全面振興的「持久戰」正在打響。為什麼第一輪東北振興之後還要有第二輪？振興東北還有多長的路要走？遼寧大學經濟學院院長謝地認為，在新一輪東北振興過程中，迫切要求要提高地方政府的行政效率，建立服務型政府。把國企發展與供給側結構性改革、轉型升級有機結合起來。同時必須平等對待外資經濟和民營經濟，特別是要支持民營企業進入「新經濟」領域，通過 PPP 等方式參與城市公用事業及重大基礎設施建設。以下刊發遼寧大學經濟學院院長謝地、遼寧大學經濟學院聶鴻天的第二篇「東北經濟」的獨家約稿文章以饗讀者。

作者：遼寧大學經濟學院院長謝地、遼寧大學經濟學院聶鴻天

一場劍指實現東北全面振興的「持久戰」正在打響

自 2003 年開始，上一輪的東北振興計劃持續了 13 年。現在中央又再一次提出了東北新一輪的振興計劃。這意味着上一輪東北振興只是達成了階段性的目標，還沒有達到東北地區全面振興的既定效果。那麼，東北地區的全面振興到底還有多長的路要走？國際經驗表明，老工業基地的振興不是一蹴而就或者說可以「畢其功於一役」的事情，振興還有很長的路要走。日本北九州地區從着手淘汰落後的煤炭行業到徹底完成對煤炭行業的改造，耗時近 40 年；德國魯爾地區對其落後產能的改造也持續了 30 餘年。從東北的實際出發，也不能採用硬着陸的休克療法來淘汰落後產能，我們需要做好打持久戰的準備。

創新是一種「創造性的毀滅」。蘋果崛起了，但同時諾基亞衰落了。放在區域產業轉型這個角度觀察也是這個道理。雖然新興產業和傳統產業之間不是簡單的替代關係，但是新興產業的崛起，會伴隨著部分傳統產業的衰落。傳統行業的衰落是一個持續性的問題，只要科學技術在進步，人類還在不斷地創新，淘汰過剩產能，產業轉型升級的問題就會一直存在。對於以重化工業為基礎的東北地區來說，這個問題尤其嚴重。重化工業行業沉澱成本較高，退出這些行業會造成投資主體的巨額損失。在這種情況下，東北地區僅進行單一行業過剩產能的淘汰就需要較長的時間和較多的資金支持，更不用說持續淘汰過剩的產能，這更需要花費巨額的人力物力和時間。所以，東北地區的振興之路還有較長的一段路要走，恐怕急不得。

圖為大連特殊鋼絲公司兩名員工在包裝 8000 米超長纏軸不銹錄井鋼絲。這項新產品不僅打破東北特鋼一直保持的不銹錄井鋼絲 7500 米的紀錄，而且填補了國內空白，實現以產頂進，成為國內獨家產品。劉德斌 / 攝

東北振興，迫切要求建立服務型政府

在社會主義市場經濟條件下，要使市場在資源配置中發揮決定性作用，同時更好發揮政府的作用。但是，囿於計劃經濟體制的束縛，東北的市場體系不健全，市場機製作用不充分。這是東北振興必須直面的體制機制條件。經過上一輪十餘年的振興，這種狀況並沒有從根本上改變。這不僅導致的資源配置的低效，甚至導致了東北整體投資水平的下降和資本的外流。所以，通過全面深化改革，健全市場體系，完善市場機制，建立有效市場，從而使市場在資源配置中起決定性作用。這對於新一輪東北振興至關重要。也是包括東北地區民眾、官員、企業家、學者在內各界人士有廣泛共識的基本判斷。

但是，在總結上一輪東北振興經驗，推進新一輪東北振興的過程中，政府應該以及能夠扮演什麼角色的問題卻存在模糊認識。坦率的說，對於東北經濟目前的困難，政府應該承擔責任。這是因為：首先，計劃經濟的思想嚴重影響了東北居民的觀念，人們的行為受到計劃經濟思維的嚴重桎梏。東北地區的居民談及就業時首選國企、體制內；國有企業的領導層缺少企業家的冒險精神，無過就是有功；東北地區的民營經濟在強大的國有經濟面前沒有存在感，只能依附國企拾遺補缺，存在依附性和軟弱性，等等。而這些無一不是計劃經濟的遺產，其始作俑者正是政府。從這個意義上說政府應該對東北經濟現有的困境負一定的責任，恐怕並不冤枉。其次，東北是以重化工業主的老工業基地，國有經濟分布廣、比重大，國有經濟體制機制設計主要源於政府。東北經濟振興，經濟轉型，產業升級，推進供給側結構性改革，就必須同步推進國有企業的深化改革。而政府在其中負有不可推卸的責任。

所以，解鈴還需系鈴人。政府在新一輪振興中應該而且必須更好發揮作用。東北振興，呼喚有為政府。政府應該在新一輪東北振興中應該有所作為。首先，中央政府和地方政府要分工合作。在新一輪東北振興過程中，中央政府和地方政府要注重分工和合作，發揮兩級政府的不同優勢。以德國魯爾區的改造為例，當時德國的聯邦政府和地方政府相互配合，分工明確，使魯爾區的改造獲得較大的成效。在德國魯爾區改造的過程中，聯邦政府和州政府從宏觀的方面來指導魯爾地區的改造，包括政策的傾斜、制度改良，而且承擔了較大部分的改造資金。而地方政府以上級政府的指導意見為基礎，更細化、更微觀地承擔魯爾地區改造職責。

在新一輪東北振興過程中，中央政府與東北地方政府同樣需要分工合作。中央政府主要角色是總體布局，從宏觀上指導東北的新一輪振興，包括設立專門機構對東北地區新一輪振興進行總體把控，制定產業政策，尋找東北經濟新的支撐點，給予東北地區一定的政策支持，對東北地區產業升級和轉型提供資金支持等等。這是中央政府對包括東北在內的老工業基地振興應該承擔的職責。而東北的地方政府應該以中央政府的宏觀指導為基礎進行更微觀、更細緻的工作，解決東北振興過程中出現的具體問題。只有兩級政府之間的相互配合和良性互動才能為東北地區新一輪振興提供有效的政策指導，使新一輪東北振興少走彎路，多走捷徑。

其次，為了在新一輪東北振興之中發揮更大的作用，地方政府需要加快轉變職能，放管結合，做好「加減乘除四則運算」。在新一輪東北振興之中，地方政府需要承擔很大的責任和任務。現在地方政府仍然存在職能錯位、越位、缺位、不到位的情況，甚至存在懶政、怠政行為。東北振興，迫切要求要提高政府的行政效率，建立服務型政府。同時，東北地區地方政府的執行力和公信力需要提高，亟待通過推動「法治東北、信用東北」建設來改善東北的投資環境。圖為兩名員工在吊運軋制的模具扁鋼劉德斌 / 攝

新一輪東北振興要把國企改革和供給側改革有機結合

2015 年全國規模以上工業增加值為 6.1%，而遼寧省為 - 4.8%，黑龍江省為 0.4%，吉林為 5.3%，均低於全國的平均水平。東北地區的工業企業以國有企業為主導，因此以上數據足以說明東北地區的國有經濟企業確實活力嚴重不足，陷入明顯的困難。也說明東北經濟的困境很大程度上是被國有經濟託了後腿，解決好國有經濟的問題，就可以從很大程度上解決東北的經濟問題。

在上一輪東北經濟的改革振興之中，東北地區國有企業改革雖然取得了巨大進展，但主要是解決了一些從計劃經濟向市場經濟轉軌過程中出現的一些不得不解決的問題，深層次的、以市場經濟為指向的改革並不到位。這一方面是因為間歇性出現的投資需求刺激政策使國有企業都能夠獲得不錯的盈利，這使得國有企業深化改革缺乏動力和決心。另一方面，就是東北地區整體的思想觀念不夠解放，在改革進程中偏向保守，不求有功但求無過。

在新一輪的東北振興過程中，東北地區必須正視前一輪振興沒有很好解決的國有企業改革遺留問題，把東北國有企業改革發展與供給側結構性改革、轉型升級有機結合起來，以國有企業改革發展促進供給側結構性改革，在供給側結構性改革中更好地發展國有企業及國有經濟。除了全面落實《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》提出的原則和方向外，應當針對東北老工業基地國有企業改革採取更加特殊的政策，例如在東北設立「國有企業改革綜合實驗區」，爭取在所有關鍵問題上儘快有所突破。同時，按照從管企業、管資產向管資本轉變的思路，通過國有資產的資本化、證券化及國有資本對相關領域的退出和進入，主動進行供給側結構性改革，使得國有企業在轉方式、調結構中發揮引領作用，從而做活、做專、做優、做大、做強國有經濟。

為此，還應該在解決國有企業歷史負擔和結構性調整產生的現實困難方面，給東北國有企業更多的政策及資金支持。另外，應該推進在東北地區中央企業與地方國有企業的融合發展，通過資本營運共同設立新的投資平台。同時，強力推進東北地區國有企業發展混合所有制，解決積重難返的體制機制障礙。圖為「一帶一路」中各省份的定位

振興東北民營經濟不能缺位

東北地區的民營經濟對國有經濟和政府的依附程度較高，為國有大企業配套、服務較多，獨立發展能力較差。大量存在於第三產業的民營企業，規模小，業態低。不論是傳統產業，還是新興產業都缺乏一大批有影響力的民營企業。這使得當國有經濟占比較高的重化工業領域出現明顯下滑時，東北的民營經濟撐不起來、托不住。

新一輪東北振興，必須平等對待國有經濟、外資經濟和民營經濟，應該像重視國有經濟一樣重視民營經濟，像曾經特別支持外資經濟一樣更加特別支持民營經濟的發展。特別是要支持民營企業轉方式、調結構，進入「新經濟」領域，吸引民營經濟通過混合所有制參與國有企業改革，吸引民營經濟通過 PPP 等方式參與城市公用事業及重大基礎設施建設。要通過產權制度安排，穩定民營企業預期，保障其合法權益，更好激發民營經濟活力和創造力。要是優化東北民營企業發展環境，降低實體經濟領域民營企業成本，優化營運模式，增強盈利能力。清理和規範涉企行政事業性收費，減輕企業負擔，完善公平競爭、促進企業健康發展的政策和制度。激發民營企業家精神，依法保護企業家財產權和創新收益。要着力解決東北地區金融機構存在所有制歧視的弊端，使民營中小企業享受到公平合理的市場待遇。為了促進東北地區就業問題，要着力培育同、壯大一批主業突出、核心競爭力強的民營企業集團和龍頭企業。

東北振興應該「一省一策」

最近，國內經濟學界圍繞產業政策問題展開了一場激烈的爭論。一種觀點認為，產業政策是必要的，特別是對於後進國家進行結構優化、轉型升級不可或缺；另一種觀點認為，市場經濟條件下，產業政策預設了政府對經濟的不當干預，因而是不必要的。美、德、日等現行工業國家老工業區轉型振興的歷史經驗表明，產業政策在老工業區振興的過程之中是不可或缺的。

在新一輪東北振興中，同樣需要合理的產業政策，以規避市場調節在產業結構調整中的時滯及盲目性，有效發揮政府幹預的時效性。首先，化解產能過剩，需要增強東北區域間產業政策的協調性，東北振興應該「一省一策」，規避重複生產、重複建設，防止區域間的過度競爭，還可以通過增加東北重化工業、裝備製造業等「重型」產業內部的內部交易，幫助實現社會再生產所需價值補償和實物替換，從而有利於化解東北產能過剩，穩定東北經濟增長；其次，傳統、產能過剩或衰退產業的有序退出，需要產業政策的支持，企業併購重組須要有產業政策引導；此外，加快東北傳統產業轉型升級，促進東北新興產業跨越式發展，離不開產業政策的助推作用。不論是傳統優勢產業利用高新技術進行改造以實現「有中生新」，還是利用第三次工業革命與第四次工業革命疊加的戰略機遇，發展新興產業以實現「無中生有」，都離不開產業政策的有效作用。

此外，超越以一、二、三產業比重變化為基調的產業結構調整思路，着力在一、二、三產業提質增效、發展新技術、新產品、新業態上下功夫，同樣需要產業政策的引領。最後，支持東北老工業基地已經具有一定國際競爭優勢或潛在競爭優勢的先進裝備製造業企業的發展，變籠統的行業支持為有針對性、具體的企業支持，在併購重組、研發投入等方面給以扶持，通過龍頭企業帶動加快培育東北產業的在國際國內競爭中新優勢，增強東北優勢企業的市場整合能力，則需要創新的產業組織政策。

在實施產業政策的過程中，也要防止政府幹預的主觀性，增強預見性。產業政策主要應該是導向性的。政府不是全知全能的，在振興老工業基地的過程中也要着力規避不恰當的產業政策。例如，德國當年力圖挽救魯爾區的煤炭鋼鐵產業，以維持原有的規模，但是花費了數十億馬克的資金，效果也並不明顯，最後不得不承認這是應該放棄的產業，將其規模縮減為原來的 10% 到 20% 左右。

總之，老工業基地振興是一個世界性難題。迄今為止，世界上還沒有特別成功的大範圍老工業基地轉型振興的經驗，美國銹帶地區和德國魯爾地區目前的經濟發展狀況也仍然不佳，存在着失業率高居不下，新興產業發展不足的情況。鑒於中國東北地區的獨特性，新一輪東北老工業基地振興不能照搬外國的相關經驗，而必須闖出一套屬於自己的獨特的振興之路。

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