美國政治的里子：遊說利益鏈難斷 谷歌一擲千金

遊說機構聚集的華盛頓 K 街已經成為一種象徵

新浪科技 鄭峻發自美國硅谷

特朗普爆冷擊敗希拉里，成為美國第 45 任總統，讓事先一邊倒預測希拉里獲勝的主流媒體大跌眼鏡。在競選過程中，特朗普旗幟鮮明地將反腐敗（Drain the swamp）當作自己的競選口號，提出了在美國首都華盛頓禁止政府官員離職為企業或外國政府進行遊說的計劃。這在一定程度上為他爭取了不少痛恨腐敗的普通民眾的選票，也讓遊說這一現象再次浮出水面吸引了民眾的關注。

美國民主政治的里子

什麼是遊說？如果說國會參眾兩院和聯邦政府機構是美國政治體制的面子，那麼諸多遊說機構和從業人員就是華盛頓政壇的里子。他們的工作少為人知，影響卻又無處不在。這些遊說人員通過各種途徑，影響着美國國會的政策制定，左右着聯邦政府的調查執法，為自己代言的企業和機構爭取着諸多權益。

《紙牌屋》重要角色雷米 · 丹頓就是遊說人員

在政治題材的經典美劇《紙牌屋》中，華盛頓遊說機構 Glendon Hill 高級合夥人雷米 · 丹頓（Remy Danton）在劇中扮演了重要的角色，通過各種合法與非法手段影響着美國政壇，甚至還出任了總統的白宮幕僚長。這個角色的背後有着諸多真實原型人物的影子。

遊說者（Lobbyist）的英文一詞來源於美國第 18 任總統格蘭特（Ulysses Grant）。他在十九世紀六十年代出任美國總統時，經常去華盛頓的威爾拉德酒店（Willard Hotel），而很多人就等在酒店大堂（Lobby），等待機會向他進言各種政策法案。不過，遊說行為的歷史遠早於此，幾乎和美國建國一樣悠久。

美國法律允許遊說現象的存在。遊說行為被視為言論自由之一，受到美國憲法第一修正案的保護。不過，法律也對遊說行為進行了嚴格限制。遊說者需要遵守諸多法規，如果違反規定，可能遭受入獄等諸多懲罰。

實際上，遊說行為廣泛存在於美國聯邦、各州縣與市的每個級別政府。但在美國首都華盛頓，遊說行為主要針對的是國會議員，尤其是制定具體法案的眾議院。僅在華盛頓，註冊的遊說人員就超過 1.2 萬名，主要遊說機構大多聚集在 K 街上。此外，諸多企業也在華盛頓設立了負責公共政策事務的辦公室。

通常來說，遊說人員需要對美國立法程序、國會運作、遊說對象、利益行業都有着豐富的知識。由於需要很強的政府人脈和溝通能力，很多遊說人員本身就是離職的聯邦政府官員、國會議員或是工作人員。此外，在企業不便自己出馬的時候，諸多行業協會更是遊說的主力軍。

根據 1995 年的美國遊說披露法案（LDA），在聯邦級別進行遊說的人員必須在參議院與眾議院進行登記註冊。從事遊說行為的機構和公關公司必須定期提交遊說行為的相關報告。美國國會規定，國會議員或工作人員不能收取註冊的遊說人員或是遊說機構的禮物、金錢、招待、折扣或是貸款等任何好處。不過，因為收取賄賂而遭受調查的議員與官員也並不鮮見。

根據陽光基金會（Sunlight Foundation）統計，2012 年遊說行業花在每名國會議員（50 名參議員與 435 名眾議員）身上的遊說支出就高達 1250 萬美元。當然，即便法律嚴禁賄賂議員和官員，遊說人士依然可以通過諸多其他手段影響到立法者和執法者。

除了自身的人脈關係，遊說機構可以為國會議員所在的選區、所支持的非營利機構與基金提供支持，以此曲線換取議員們的利益交換，甚至為政府官員和國會議員在離職後提供一份高薪收入。此外，他們還可以通過贊助行業專家、研究機構和學術高校，在立法過程來影響決策。

重金投入與收買專家

作為美國政治的另一面，遊說已經成為美國大型企業的一項必備固定投入。據美國《大西洋月刊》2015 年的統計，美國企業每年在遊說上的支出高達 26 億美元，甚至超過了美國國會每年的預算（眾議院 12 億美元、參議院 8.6 億美元）。

2011 年投資研究機構 Stratega 對美國遊說投入最多的 50 家大公司的數年研究顯示，這些大公司的股票表現比同期標準普爾 500 指數高出了 11%。而 2009 年 - 2012 年美國堪薩斯大學（University of Kansas）和華盛頓與李大學（Washington and Lee University）的一項聯合研究顯示，大企業進行遊說的支出回報比甚至高達 220 倍。

在華盛頓遊說的不僅僅有諸多大企業，還有更多的公會和公益機構，他們也試圖通過遊說來實現對自身有利的政策。不過，大企業和相關協會的遊說支出是工會和公益機構遊說支出的 34 倍。遊說支出最大的 100 個機構中，有 95 家是代表企業利益。

在大企業的遊說陣營中，還包括了一些本該獨立的高校和研究機構。《紐約時報》今年的調查發現，美國 75 家主要智庫的內部調查發現，有數十位研究專家同時註冊作為遊說人員，他們一邊在監管爭端和訴訟中擔任外部顧問或是仲裁員，另一邊卻以各種諮詢名義從大企業收取不菲的費用。一些智庫還為遊說者、前政府官員以及企業諮詢顧問提供了非正式研究員的職位。這些人並不需要披露自己的主要收入來源。

行業專家傑弗里 · 埃森納與美國電信營運商有着密切的聯繫

美國最知名公共政策智庫之一的布魯金斯學院（Brookings Institution）的健康研究項目負責人馬克 · 麥凱蘭（Mark McClellan）同時也是強生公司的董事會成員，每年單是董事薪酬高達 26.5 萬美元。麥凱蘭在布魯金斯的研究項目對強生公司的肝炎藥物有着諸多幫助。

特朗普擬議委任的聯邦通訊委員會（FCC）主席人選——知名智庫美國企業研究院（American Enterprise Institute）技術專家傑弗里 · 埃森納（Jeffrey Eisenach）一直旗幟鮮明地反對網絡中立性，反對將互聯網視為公用設施（支持電信營運商基於優先等級對待網絡流量，向消耗大量流量的互聯網公司收取額外費用）。2015 年美國聯邦通訊委員會通過了支持網絡中立性的決策，而埃森納的上任或許意味着美國政府在這一問題的立場可能有變。

但埃森納並不是基於獨立立場。他同時也在諮詢公司 NERA 擔任高級職務，而這家公司從 Verizon 和其他電信行業機構獲得高額的諮詢費用。更令互聯網公司感到擔憂的是，另一位可能在特朗普政府期間擔任聯邦通訊委員會要職的是佛羅里達大學教授馬克 · 賈米森（Mark Jamison）；而他此前是美國第四大電信營運商 Sprint 的遊說人士，同樣強烈反對網絡中立性和其他監管政策。

2013 年湯姆 · 惠勒（Tom Wheeler）出任美國聯邦通訊委員會主席之後，就有十多位知名經濟學家和學者聯名致函呼籲美國否決網絡中立性判決。雖然這些專家均在聯名信中否認自己收取企業報酬，但他們所提供的支持結論的研究結果中，超過半數都是由電信企業資助的。

在中國政府對高通的反壟斷調查中，中國社科院研究員、國務院反壟斷專家諮詢組成員張昕竹因為在此前研究中收取高通諮詢費 7.7 萬美元，違反了利益迴避原則遭到專家諮詢組的解聘。從某種意義上來說，這同樣也是高通對中國政府的遊說活動。

谷歌領銜硅谷遊說陣營

隨著科技行業逐漸成為美國經濟的代表，硅谷對華盛頓的遊說投入也在不斷增長。實際上，硅谷已經和製藥、保險、石油等傳統行業一道，成為華盛頓 K 街（遊說機構聚集地）的最重要客戶之一。與傳統巨頭相比，市值動輒千億美元、年營收動輒數百億美元的科技公司在遊說預算方面也毫不遜色。

谷歌不僅領銜硅谷在華盛頓遊說陣營的科技巨頭，也是國會山遊說投入數一數二的企業巨頭。早在 2012 年，谷歌就已經成為美國遊說投入排名第二的公司，僅次於美國標誌性企業通用電氣。而谷歌的華盛頓辦公室主要負責公共政策，占地超過 5100 平方米，面積甚至接近白宮辦公用地大小。該部門負責人是谷歌的公共政策和政府關係副總裁蘇珊 · 莫里納利（Susan Molinari），她曾經連續三屆出任紐約州的聯邦眾議員。

谷歌的遊說支出遠遠超過科技同行

研究機構 Statista 的數據統計顯示，去年穀歌的遊說方面支出高達 1666 萬美元，遠遠高於其他同行；Facebook、亞馬遜和微軟位列二到四位，遊說支出分別為 985 萬、907 萬和 849 萬美元。而蘋果以 448 萬美元排名第五位。隨後則是 Netflix（132 萬美元）、Twitter（50 萬美元）和 Uber（47 萬美元）。

這些財大氣粗的科技公司同樣也吸引到了華盛頓最好的遊說人士，他們與美國政府關係非同一般。硅谷聘請的美國頂級遊說人士包括：Facebook 全球公關、市場和公共政策副總裁埃列特 · 施拉奇（Elliot Schrage），他曾是谷歌公共事務副總裁；蘋果法務部負責人、高級副總裁布魯斯 · 斯維爾（Bruce Sewell）；而前谷歌公共政策總監阿蘭 · 戴維森（Alan Davidson）目前則在美國商務部擔任數字經濟總監。

值得一提的是，Snapchat 的遊說機構 Heather Podesta + 創始人海瑟 · 波德斯塔（Heather Podesta）就是希拉里第一助手約翰 · 波德斯塔（John Podesta）的前嫂子，該機構的科技行業客戶還有 SpaceX 和 Fitbit。2012 年她單是從軍火商雷神一家公司收取的遊說報酬就高達 10 萬美元，當時正是希拉里擔任國務卿的最後一年。而約翰 · 波德斯塔則是華盛頓人脈最廣的人士之一，除了與希拉里私交匪淺，他在克林頓政府和奧巴馬政府都擔任過重要職位。

谷歌之所以會投入巨資進行遊說，也是因為谷歌橫跨諸多業務，也與政府的諸多領域政策密切相關。谷歌主要遊說的政策包括反壟斷、網絡隱私、網絡安全、無人駕駛、風力發電、無線頻譜、無人機等等。

看看幾大科技巨頭的各自訴求。Facebook 的主要遊說領域包括：網絡安全、數據隱私、技術人才引進、政府接入數據。亞馬遜的遊說主要涉及：網絡帶寬、網絡影音、網絡中立性、IP 地址、網絡管制、頂級域名、知識產權、企業所得稅、網絡支付。微軟主要關心領域包括：網絡安全、隱私、政府採購。而蘋果遊說活動則主要聚焦：專利改革、企業所得稅改革、數字化學習、國際貿易、行動支付。

在某些政策方面，這些科技巨頭都有着共同的利益，例如技術人才引進和互聯網安全等方面。但各家公司也有自己獨有的訴求所在，希望通過政策的微妙傾斜，推進自己的業務發展。例如谷歌大力推動無人車，而亞馬遜則更為注重無人機監管方面。

2012 年，谷歌因為互聯網搜尋業務的市場主導地位遭受美國聯邦貿易委員會（FTC）長達 18 個月的調查，可能面臨着反壟斷調查。這是谷歌迄今面臨最為嚴重的監管危機，為此谷歌迅速採取行動，聘請了多達 12 家遊說機構，並在大選中鼎力幫助奧巴馬實現連任。在調查期間，谷歌董事長施密特公開出席了奧巴馬的連任競選活動。

此外，谷歌還有一些更為隱秘的遊說舉措。這家互聯網巨頭聘請了聯邦貿易委員會的一些前高級顧問，資助了諸多大學和智庫機構的研究，投資有政治影響力的非營利性機構和行業協會。例如，在調查期間，美國喬治梅森大學（George Mason University）舉辦了一場互聯網搜尋行業的論壇。

但實際上，此次論壇是谷歌贊助喬治梅森大學的法律經濟中心舉辦的，意在影響這些主管部門對谷歌的調查態度。在論壇召開前幾周，谷歌向該大學列出了一份詳細的邀請嘉賓名單，列出了擬議邀請的國會議員、FTC 委員和司法部高級官員，督促喬治梅森的辦公人員逐一邀請。

參加此次會議的有美國聯邦貿易委員會、聯邦與各州司法部門和國會工作人員。在此次會議上，諸多科技和法律專家堅決反對政府對谷歌採取反壟斷調查。2013 年 1 月，美國聯邦貿易委員會宣布，不會對谷歌進行全面反壟斷調查。在這場迄今最大的監管危機前，谷歌得以全身而退。

背書希拉里直接介入大選

除了傳統的遊說，硅谷科技公司還通過支持總統候選人的競選，試圖更為直接的涉足政治。此次特朗普當選美國總統，最為失望的除了希拉里陣營，還有此前立場堅定支持希拉里的諸多硅谷科技巨頭。金融和科技行業是希拉里最主要的兩大競選資金捐贈來源。

在硅谷知名企業領袖中，谷歌施密特、蘋果庫克、Facebook 扎克伯格、亞馬遜貝佐斯（亞馬遜不在硅谷，但也是科技行業的巨頭）等眾多科技大佬都公開支持希拉里，並為希拉里競選陣營籌集了大量資金。而在特朗普當選之後，庫克和貝佐斯只能「有些尷尬」地主動向特朗普示好祝賀。

由於特朗普屢有驚人言論，主張提高關稅和收緊移民政策，硅谷堅定支持希拉里競選並不令人驚訝。但除了表面正常的籌款活動支持，一些硅谷大佬甚至直接參與到希拉里的競選活動，用高科技來助選希拉里。谷歌和 Facebook 的領導者與希拉里的關係，已經超出了正常的助選範疇。

施密特為希拉里競選陣營提供了關鍵的幫助

維基解密公布的郵件顯示，Alphabet（谷歌母公司）董事長施密特在希拉里競選過程中扮演了關鍵的角色，提供了競選資金、網絡技術以及人員招募等多方面的援助，甚至毛遂自薦希望成為希拉里競選陣營的外部總顧問。

希拉里競選主管波德斯塔在郵件中寫到，「我和施密特今天會談，他準備提供資金以及人員招募的幫助，他比我想象的更為恭敬。施密特希望面見希拉里。這不是什麼壞事。」施密特對政治的濃厚興趣並不意外。他在 2012 年也明確支持奧巴馬，去年還出任了美國國防部的顧問委員會主席，負責將高科技和互聯網技術引入到美國軍隊。

在此次大選中，他通過自己投資的數家創業公司為希拉里陣容提供了網站平台、大數據分析方面的諸多服務。實際上，希拉里的網站平台和競選應用就是在施密特的幫助下搭建的。他的科技團隊還為希拉里提供了大數據分析服務，直接幫助希拉里籌集到 2.4 億美元的資金，占據了希拉里總籌款額的 35%。

另一方面，Facebook 的兩位核心人物也與希拉里關係密切。同樣來自維基解密的資料，Facebook COO 桑德伯格去年 7 月曾經主動聯繫波德斯塔，表示扎克伯格非常熱切地希望會見他，以期了解如何影響扎克伯格非常關心的公共政策，例如移民、教育和基礎科學教育等方面。

桑德伯格與希拉里私交甚好

實際上，桑德伯格和希拉里陣營的關係可以追溯到整整二十年前。1996 年克林頓總統任期期間，年僅 27 歲的桑德伯格就曾經擔任時任財政部長拉里 · 薩默斯（Larry Summers）的幕僚長（相當於辦公廳主任），直至 2001 年離職加入谷歌。

這也不難理解為什麼今年 4 月，桑德伯格會直接表示「希拉里將是新總統」了。此前甚至有傳言，希拉里出任總統之後，桑德伯格會是財政部長的熱門人選。但特朗普的意外當選，讓堅定支持希拉里的谷歌和 Facebook 乃至整個硅谷科技公司大為失望。

特朗普禁令阻止不了遊說

遊說是美國政治無法迴避的另一面。從某種意義上說，也是企業在法律允許的範圍內，合法地為自己爭取權益的博弈手段。雖然在普通民眾看來，首都華盛頓成千上萬的遊說者就是政府腐敗和權利交換的象徵，但是要徹底廢除遊說行為，或許也很難成為現實。

美國政府官員和國會議員並沒有公務員制度，在政府換屆或是連任選舉失敗之後，很多官員與議員都需要重新尋找工作機會。特朗普提出官員離職五年內不得擔任遊說人員的禁令，直接觸動了華盛頓很多人的奶酪，能否真正得到落實，依然是個未知數。

在特朗普目前擬議的過渡政府中，一些人員因為從事遊說活動而被迫退出，但諷刺的是，接替他們的人選同樣也與企業有着密切關係。因為特朗普的遊說禁令並沒有禁止那些已經不再從事遊說行業或者非正式遊說的政府工作人員。

他原先打算委任的農業部負責人因為替美國飲料協會（America Association）以及快餐行業遊說而被迫退出，但新的替代者卻曾經是百事公司的遊說人員，每年遊說薪酬高達 35.4 萬美元。

或許相對於公開的遊說行為，那些隱秘的遊說行為更是特朗普難以觸及的華盛頓死角。美國政府與國會在制定政策時，通常都會聽取徵求知名行業專家和學者的專業意見。他們如果沒有註冊為專業遊說人士，並沒有義務披露與企業千絲萬縷的各種合作關係，通常都成為了企業的公關對象。