中國需要大政府 但還要建立大社會和大市場

本文由安邦咨詢授權和訊網智庫發布

觀察很多中國政府官員的工作與生存狀態，不少官員喊累。「5加2」、「白加黑」，是近年很多政府機關和事業單位常見的工作狀態。「5加2」是指除每周五個工作日外，兩個雙休日也得工作；「白加黑」是指夜以繼日地工作，晚上連着白天干。尤其是很多基層地方官員，面對的基層事務繁雜而具體，很難從這種疲憊的工作狀態中擺脫出來。

有人會說，官員並非個個都這麼辛苦，很多腐敗官員靠着當官撈足了好處，並沒有真正地認真工作。的確，近年落馬的腐敗官員不少，但大量普通政府官員疲憊的工作狀態也是事實。多年來，安邦智庫（ANBOUND）服務過從中央到鄉鎮的各級政府官員，調研過中國的東西南北中各個地區，根據我們的觀察，相當大一批地方官員還是在努力做好工作，尤其是一批地方主官、發改口、招商口、重大項目建設口等，長期處於「5加2」、「白加黑」的過載狀態。我們見過不少中青年官員，並非全都沖着升官發財，而是憑着責任在做事——升官之路是金字塔，越往上位置越少；在當前環境下，想靠當官發財越來越難，而且風險極大。

如果官員們的疲憊忙碌是事實，那麼問題就來了：政府官員們一天到晚都在忙些什麼？他們忙碌的效率何在？從政府系統效能來看，不容否認，官員們的很多忙碌是低效的，做了很多無用功。很多的問題和事情以及隨之而來的忙碌，正是政府自己制造出來的。

在我們看來，政府官員低效的忙碌，實際上是由政府定位、政府職能等體制性安排決定的，總結起來就是：定位太廣，權力太大，管得太多。在中國現行體制之下，中國政府基本上是一個無限政府，既有無限的權力，也有無限的責任。如果政府所有的事情都要管，所有的權力都集中在政府，必然導致所有的問題和矛盾都向政府集中。政府之所以要管得多，除了體制原因，還有利益原因——權力意味着項目、意味着資源配置，也意味着利益。

然而，權力和利益是有代價的。現實中，我們可以看到為數不少的例子，可以大致分為兩類：第一類是，政府由於權力很大，常常出現對社會和居民利益的侵占，制造出很多社會問題。在這涉及土地利益的城鎮化過程中比比皆是，政府扮演了「掠奪者」角色。第二類是，明明不是政府的責任（有時是企業的責任），但出於維穩需要和問責機制，最後由地方政府拿出資源、出面擺平事件。安邦智庫研究人員曾了解到，在長三角某市的工業園區的外資企業，曾發生一起死傷數十人的重大安全生產事故，當地政府前後拿出數億元賠償，仍未完全了結此案。

在現有的政府定位、權力分配和職能安排之下，政府往往面臨權責不清，責任主體不明確，解決問題缺乏清晰的權責機制，弄到最後，政府就必然成了最後兜底的角色——要麼動用強力機器把事情壓下去，要麼花費高昂的成本來擺平問題。實際上，從國家和社會治理的角度看，這種無限責任政府的機制是含糊的，過大的權力實際上帶來了更多的問題，並不符合現代社會治理的趨勢。

在某種程度上，政治學是關於權力分配的學問，而國家治理則是權力分配的實踐。要改進中國政府的治理問題，我們認為，解決問題的關鍵還是在權力分配上。在中國現實中，我們不難看到很多向政府集中的問題，都與權力分配有關——由於中國的法治發育不足，導致司法體系沒有承擔起足夠的國家治理責任，導致問題向政府集中；由於社會組織發育不足，難以承擔起社會組織的責任，導致問題向政府集中；由於市場化程度不足，很多市場問題無法靠市場化的方式解決，導致問題向政府集中。安邦智庫多年來一直提倡中國在「大政府」之外，還要建立「大社會」、「大市場」，一個重要原因就在於此。

要改變政府官員疲於奔命而且低效率的狀態，實際上是要改革政府，通過調整權力分配來調整政府職能，通過加強社會和市場的參與，在新的層次上建立政府-社會-市場的新平衡。具體而言，主要的解決辦法包括：（1）系統化地簡政放權和分權，將無限政府收縮為有限政府；（2）強化法治，推動社會向法治社會轉型，讓法治成為中國政治中一根堅實的核心支柱；（3）加大市場化改革，真正實現十八屆三中全會既定的「讓市場決定資源配置」的改革目標，讓市場去解決更多的問題；（4）持續培育「大社會」，鼓勵社會中介組織充分發育，摒棄陳舊的維穩思維，讓各類社會組織協助政府承擔更多的社會管理、調節與爭端解決的事務；（5）調整官員考核體系，官員考核要與政府職能調整同步，如果考核體系不改，政府官員的行為將無法扭轉；（6）適度調整政府規模，減少無效的財政供養人數，增加有效財政供養人員數量，增加政府公共服務。

大量政府官員的疲憊與政府體系的低效運行，反映出中國政府亟待改革的現實需求。中國需要「大政府」，但還要建立「大社會」、「大市場」，這是改進國家治理的必經之路牌。