專項債券或將成為解決地方存量債務的重要工具

概述

近期，財政部先后公布了《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》（以下簡稱“一般債券管理辦法”）和《2015年地方政府專項債券預算管理辦法》（以下簡稱“專項債券管理辦法”），就地方一般債券和專項債券的發行和管理等相關事宜做出了詳細安排。此前，財政部已公布了2015年一般債券和專項債券發行額度分別為5000億元和1000億元，同時，已下達地方存量債務1萬億元置換債券額度。

中誠信國際認為，這兩份重要檔案的出臺，這標志著中國地方政府債券的頂層設計框架已基本搭建完成，這將為未來省級地方政府構建高效和便捷的融資頻道打下堅實的基礎。未來，一般債券和專項債券或將成為中國地方政府融資的主要形式。鑒於地方債務甄別后的存量較大，未來幾年內，專項債券的規模或將遠遠高於一般債券，這將為地方存量債務置換提供重要的替代工具和風險化解渠道。中誠信國際預計，今明兩年的專項債券發行規模大約在每年1萬億左右。

省以下地方政府或將通過專項債券的代發和轉貸解決債務置換和融資問題，在未來相當長一段時間，省以下地方政府的存量債務或專項債券的償還仍將依賴於土地出讓相關的收入。為保障未來地方專項債券的償還，除提高資金的使用效益外，需合理控制土地一級開發過程中的剛性成本，提高土地基金的凈收益水平。

專項債券或將成為解決地方政府存量債務的重要工具

新公布的專項債券管理辦法，對2015年地方專項債券的范圍、額度、預算管理、預算編制和調整、預算科目設置和會計核算、代發和轉貸、資訊披露以及還本付息等做出了詳盡安排。特別是針對專項債券納入政府性基金預算管理，對預算編制、科目調整和會計核算做了詳細規定。由此可見財政部針對專項債券的管理精細化程度。

一是針對特定范圍的存量債務替換做出安排。與一般債券管理類似，此次專項債券管理辦法也考慮到地方債甄別的實際情況，對部分存量地方直接債務的到期置換做出了明確規定，將其納入專項債券管理。根據專項債券管理辦法，2015年地方政府專項債券，“包括為2015年1月1日起新增專項債務發行的新增專項債券、為置換截至2014年12月31日存量專項債務發行的置換專項債券。” 而根據《關於做好2015年地方政府一般債券發行工作的通知》（財庫【2015】68號），“2015年一般債券限額包括為2015年1月1日起新增一般債務發行的新增一般債券規模、為置換截至2014年12月31日存量一般債務發行的置換一般債券規模。”

從債務管理的角度來看，地方政府債務根據資金使用靈活程度可以劃分為一般債務和專項債務。這明確了地方除了可以發行一般債券替換部分存量債務之外，亦可以發行專項債券替換存量債務。唯一的區別在於原有存量債務資金的使用方向，究竟是用於一般性的公共財政預算支出類目還是特定專項用途的支出項目。也就是說，替代一般性存量債務所發行的地方一般債券進入公共財政預算報表核算，替代專項存量債務所發行的地方專項債券進入政府性基金預算報表核算。從本質來看，這兩類地方債券設計條款和發行安排可能並無太大區別，主要區別在於債務預算管理。

二是未來幾年專項債券規模有望保持較大規模，或將遠遠高於一般債券發行規模。為配合積極財政政策的實施，2015年政府工作報告和預算報告中提出安排財政赤字16200億元，比去年增加2700億元，赤字率從去年的2.1%提高到2.3%。2015年一般債券額度提高到5000億元。而專項債券發行額度除安排1000億元外，近期財政部已下達地方存量債務1萬億元置換債券額度，允許地方把一部分到期的高成本債務轉換成地方政府債券。可見，萬億地方存量債務將根據債務資金的使用情況，分別由一般債券和專項債券進行置換。專項債券對應的有一定收益的公益性項目建設支出規模或較大，而這部分可以用對應的政府性基金特別是土地出讓收入作為償債保障，而一般性的公共財政預算支出對償債的安排受財政赤字的限制，因此，存量債務置換的主要形式或將是專項債券。專項債券或將成為解決地方政府存量債務的重要工具。

另外， 2013年6月末時點存量債務到期額1.9萬億並未被1萬億額度完全覆蓋，考慮到剩余到期債務量，以及2013年6月至2014年末這期間新增債務到期量，不排除今年財政部根據后期地方債務甄別結果，追加存量債務的置換額度。而這部分追加的置換額度，預計也將以發行專項債券為主。中誠信國際預計，今明兩年的專項債券發行規模大約在每年1萬億左右。

省以下地方政府或將通過專項債券的代發和轉貸解決債務置換和融資問題

一般債券和專項債券分別納入公共財政預算和政府性基金預算管理，體現了債務分類管理的思想。專項債券管理辦法對專項債券的核算進行了詳細規定。分類核算體現債務管理的層次性和預算管理的精細化，這將為地方存量債務逐步清理並納入預算管理創造技術條件。

一般債券管理辦法規定了地方一般債券的發行主體為省、自治區、直轄市政府（含經省級政府批準自辦債券發行的計劃單列市政府），而專項債券管理辦法則在明確省、自治區、直轄市政府作為專項債券的發行主體的同時，“市縣級政府確需發行專項債券的，應納入本省、自治區、直轄市專項債券規模內管理，由省級財政部門代辦發行，並統一辦理還本付息。經省級政府批準，計劃單列市政府可以自辦發行專項債券。”可見，省以下地方政府，除計劃單列市，若要發行專項債券，必須由省級代發。這也說明，一般債券的發行主體通常為省級政府，而省以下地方政府無論是債務置換還是繼續融資，或將通過專項債券的代發和轉貸來解決。“省級財政部門代市縣級政府發行專項債券募集的資金，應按照代發和轉貸協議及時轉貸給市縣級財政部門。”

政府性基金預算中，與土地出讓有關的基金收支規模均占比較高。而國發43號文明確了“有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。”專項債券管理辦法的具體規定遵循了43號文的這一思路。這也說明，在未來相當長一段時間，省以下地方政府的存量債務或專項債券的償還仍將依賴於土地出讓相關的收入。

根據財政部3月24日公布的2014年全國土地出讓收支細賬，受房地產市場低迷等因素影響，去年全國土地出讓收入4.29萬億元，僅同比增長3.1%，其中超過８成用於拆遷征地補償等成本性支出。可見，為保障未來地方專項債券的償還，除提高資金的使用效益外，需合理控制土地一級開發過程中的剛性成本，提高土地基金的凈收益水平。