沒有兩岸 奢談「入聯」？

【文 / 杜晉軒】

第 73 屆聯合國大會 10 月 1 日在美國紐約正式謝幕。儘管蔡英文政府一改陳水扁主政時期的衝撞路線，採取務實做法，不請友邦提案，而是以溫和做法提出訴求，然而，面對中國大陸在國際的影響力日盛以及世界各國對一個中國的普遍立場，這樣的投石問路，對提升台灣的國際能見度作用其實有限。

入聯歷史回顧

自 1971 年聯合國通過了 2758 號決議文後，在台灣的中華民國失去了聯合國的席次，但近半個世紀來，歷屆政府不分藍綠，仍期以拓展外交空間，進而讓世界看見「台灣」。

從李登輝總統任內，台灣便開始推動「返聯」或「入聯」計劃，每年 9 月聯合國大會期間是密集活動期。在目前美國對台空前友善、美中貿易戰開打、台海兩岸關係緊繃、台灣繼續面臨友邦斷交危機的背景下，這次加入聯合國的努力似乎比以往受到外界更多的注意。

事實上，自 1993 年到 2007 年，歷經李登輝、陳水扁先後執政，每年皆請友邦提案讓台灣加入聯合國，但連續 15 年叩關失敗，從未被排進大會討論議程。

尤其在陳水扁任內，為堅持台灣「入聯」，曾三度致函聯合國，但無一例外地被拒。而 2008 年其提出的「入聯公投」，更招致中國大陸的強力反彈及國際社會的普遍疑慮，對於形同改變台海現狀的做法，除了日本、俄羅斯相繼批評，更讓台灣與華府關係陷入緊張，招致小布希（George W. Bush）總統放出麻煩製造者（Trouble Maker）的狠話。

國民黨重返執政後，馬英九推動「外交休兵」，相關議題處理低調，放棄高度政治敏感的聯合國本身去做無謂衝撞，轉而主攻有利民生的聯合國專責機構。這樣的做法，不僅是因為「以台灣名義加入聯合國公投」案，還是「以中華民國名義重返聯合國公投」案都已遭到否決，更重要的是，兩岸雙方以「九二共識」為基礎，台灣得以「觀察員」身份出席了世界衛生大會（WHA）。在民眾關心的參與國際活動問題上，經由兩岸重啟對話、務實協商，8 年來，台灣順利參與世界衛生大會（WHA）、國際民航組織（ICAO）、國際貿易資訊暨合作機構（AITIC）、政府採購協定（GPA）等，重新提升了台灣的國際能見度。

蔡政府「溫和」入聯引獨派不滿

隨著蔡英文政府上台後，因不承認「九二共識」，兩岸關係陷入僵局之下，台灣參與聯合國相關組織的道路再告中斷。

為扭轉頹勢，從去年開始，民進黨政府便發動「公共外交」攻勢，寄望以軟實力讓國際社會看見被排除在聯合國之外的台灣。

例如，2015 年聯合國大會為推動世界永續發展，決議設定「永續發展目標（SDGs）」，宣示於 2030 年前，包含世界所有國家、利害關係者以及人民，每一個人都不會被遺忘之「全球夥伴宣言」。蔡英文政府也「借力使力」，2017 年起自主發佈台灣的「國家自願檢視報告（VNR）」，而台灣駐紐約代表處已連續兩年在聯大會議期間，和友邦及哥倫比亞大學氣候及社會國際研究所（IRI）合辦「永續發展目標（SDGs）」相關議題的研討會，以實質行動證明台灣對參與全球永續發展治理的成果。

此外，台灣官員在公共外交方面也有「分進合擊」的策略。如李大維、吳釗燮兩任外交部長都選擇在聯大會議前向多國媒體投書，呼籲國際社會正視台灣被排除聯合國「永續發展目標」外的狀況。以及行政院政委唐鳳以「台灣數位閣員」（Taiwan Digital Minister）身份在美國「亞洲協會」（Asia Society）與美國前亞太助卿羅素（Daniel Russel）分享台灣的數位治理實務經驗。

之所以會有這樣的路線改變，與如今的國際情勢有關，同時也反映了台灣和中國大陸的實力已呈現「此消彼長」的政治現實。倘若蔡英文政府以強硬的立場表態入聯，勢必得面對更多來自中國大陸的壓力，在當前蔡於內部執政已是蠟燭多頭燒的情況下，外在壓力的增加勢必對其在台灣內部的支持度帶來影響，這是蔡英文政府不願見的。

因此為避免不提出參與聯合國所引發的內部執政合法性質疑，以及不讓台灣參與國際社會的訴求消失的考量下，民進黨再度執政後，多採取以軟實力「投石問路」的溫和路線。

然而蔡英文政府對參與聯合國所採取的溫和路線，不僅沒有突破中國大陸的封鎖，反而引起了希望以台灣名義加入聯合國的深綠不滿，包括在今年 4 月成立的深綠獨派聯盟「喜樂島聯盟」，其發起人郭倍宏即主張台灣應透過獨立公投加入聯合國。

喜樂島聯盟預計在 10 月 20 日於總統府前舉行「全民公投反併吞」集會，要求民進黨修正《公投法》，以達到「獨立公投，正名入聯」的目標。面對深綠獨派的進逼，民進黨在 9 月 19 日的中常會中通過了選舉對策委員會的提案，決議民進黨各級黨公職及候選人，不應參加及參與動員喜樂島聯盟的活動。

由此可見，當民進黨與深綠的「共同敵人」國民黨一蹶不振後，藉深綠的支持而上台掌握執政大權的民進黨，為避免深綠的激進路線影響內部執政穩定，對於台灣前途走向與深綠產生了嚴重的路線分歧。

繞不開的兩岸因素

或許在部分人士看來，比起陳水扁政府在 2008 年發動的「入聯公投」，以及請友邦提案讓台灣入聯等行動，導致兩岸關係緊張的結果，蔡英文政府至今在入聯問題上相對保守的態度，或已不再讓美中視為「麻煩製造者」。此想法不免一廂情願。因為在對岸看來，即便入聯的手段對比扁時期或有參差，但否定「九二共識」，本質上仍殊途同歸。

尤其在對岸看來，作為當年李登輝時期「特殊國與國關係」的幕後推手，蔡英文若要與北京建立互信，本就先天不足，所以即便其多次說出要以《中華民國憲法》與《兩岸人民關係條例》處理兩岸事務，中國大陸給出的回應，仍是「聽其言、觀其行」。

且看，早前的東奧正名公投，即便民進黨一再聲明，此次活動是民間發起，但仍被國際奧委會認為挑戰「奧運模式」，令運動會面臨極大政治風險和政治干預，最終在中國大陸的主導下，台中市的 2019 年東亞青年運動會的主辦權被取消。

還有，民進黨政府 2016 年上台至今，台灣相繼失守的友邦已有 6 個，各種國際組織目前來看，仍不得其門而入。以上事件在在顯示出，台灣能否拓展國際空間，其核心問題仍在於兩岸關係的改善。錢復當年曾說「大陸政策位階高於外交政策」，不僅是自身外交實務經驗的啟示，亦是台灣的生存法則。

台灣聯合國協進會理事長蔡明憲則分析，加入聯合國難度很高，但必須堅持做下去，原因在於台灣人民若不走出去，很多國家會疑惑台灣人是不是已經放棄了？所以這是台灣人民的自救運動。

然而，若繞過北京因素就可獲得國際同情進而自救，當年的台灣又何以會失去聯合國席位？若美方同情力挺，又何故與台灣斷交？當大國地緣政治牽動國際格局的新變化，台灣拒絕以和代鬥，繼續孤芳自賞，選擇自外於世界第二大經濟體，如此逆勢而為，又怎能在眾強環伺下走出一步活棋？

「入聯」本就是一味苦藥，激進也好、溫和也罷，若舊酒新裝、不求與中國大陸睦鄰修和，一旦踩及北京紅線，恐將讓兩岸敵意的螺旋不斷升高，由此產生的政治後坐力，也只能由台灣獨擔。對於面對內外壓力的蔡政府而言，豈是幸事？畢竟對中國大陸而言，台灣問題是其「核心利益」，不會允許他國挑戰「一中」現況。

來源：《多維 TW》月刊 035 期

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