元大聚焦 釐清川普貿易政策的本質 看起來像吹牛的川普貿易戰

誠然，當主管中國經濟對外談判的副總理劉鶴於 5 月 15～19 日赴美，與美國財長穆努欽（S. Mnuchin）約定暫緩加徵關稅與不打貿易戰時，各界均以該聲明缺乏具體細節為由，認為中、美貿易戰不可能就此停火。即便多數人都認為雖然貿易戰很有可能「未完待續」，但至少雙方會戰火暫歇，假意地保持一段「對話」。結果，下一場戰火竟然這麼快的就點燃。在 5 月 29 日，美國白宮迅速變臉，宣布將在 6 月 15 日對自中國進口的 500 億美元商品，課徵 25% 的進口關稅。

多數人對於川普變臉的解讀是這樣的：由於川普宣布加徵中國關稅的時點，恰好是在美國商務部長羅斯（W. Ross）赴美談判之際，因此，許多人認為，這只不過是川普慣常在重要談判前的手法，增加美方的談判籌碼；也就是說，川普強硬的姿態，具有「時間限定」的特性，最後美國總會因為認清「現實」，政策就會轉彎，一個前車之鑑就是中興通訊。

各界早就知道中國製造 2025 其實只是進口替代的策略，透過關稅的手段根本無法遏止中國產業升級。因此，當美國商務部在 4 月 16 日意外禁止美國公司七年內對中興通訊出售零組件、商品、軟體和技術一出，各界一片譁然，因為少了美國的關鍵零組件，不但等同宣布中興通訊死刑，更嚴重影響中國期望在 5G 通訊上的戰略升級。正當各界驚呼川普對中興通訊下了這手好棋，並紛紛研判最後中國一定會做出「巨大」讓步時，5 月 13 日川普竟在推特上告知要求美國商務部盡快協助中國中興通訊恢復業務，而最後幾乎敲定中興通訊只要支付 17 億美元的罰款，就可以解除關鍵零組件禁售。這樣的舉動讓各界不解，關鍵因素在於不但沒有達到遏止中國在 5G 產業上的發展，也沒有透過這個談判籌碼強迫中國暫緩補貼中國製造 2025 的產業，並宣示不再強迫美國企業將技術轉移中國。

充滿矛盾的戰鬥團隊

「不公平」是川普政府在打貿易戰的最主要訴求，而川普所認知的不公平基本上圍繞在兩個層面，就是美國要求中國給予更開放、透明、法制化、產權保護的投資環境，以及消減雙方巨額的貿易赤字。然而，這兩個不公平的見解執行上充滿矛盾。因此，如果美國在進行貿易談判之前，沒有先把優先順序定好，是會發生現在看到政策搖擺不定的情況。

具體地說，川普認知的兩大不公平，恰好反映其貿易政策決策核心財政部長穆努欽（S. Mnuchin）及白宮貿易顧問納瓦羅（P. Navarro）的出身反差。出身高盛、代表華爾街與大型企業勢力的穆努欽，在意的是「機會」的公平。說穿了，就是要為那些看上中國巨大的市場潛力，前仆後繼地前往投資設廠或營業據點的美國跨國企業，解除中國封閉、潛規則、強迫轉移關鍵技術等諸多緊箍咒；相對的，納瓦羅所代表的經濟民族主義者對中國改善投資環境不感興趣，而是在乎「數字」的公平。他們根深蒂固地認為，美國長期的貿易赤字等同於將工作機會拱手讓人，並帶來產業空洞化、經濟活力將盡失的嚴重後果。因此，納瓦羅等人不只重視大幅消減貿易赤字，更希望透過各種政策引導國內外企業將生產基地移回美國。

具體地說，那些要求中國投資環境能更公平地對外開放的訴求，看似著眼其廣大的市場，希望能獲得更好的投資環境及市場准入，並透過搶佔中國內需市場的份額，帶動美國對中國的出口與消減貿易赤字。但問題是，中國不僅僅是世界「市場」，更擁有比美國低廉的勞工成本、完整的產業供應鏈等優勢，使其仍是難以撼動的世界「工廠」。

因此，當中國提供更好的投資環境時，跨國企業將在當地取得有效率且受保護的生產，同時無後顧之憂地整合相關產能，甚至利用中國內需市場的規模優勢，讓其產品達到更有效的規模經濟。這些跨國企業難道不會將更有成本效益的產品輸出到美國嗎？當然會！於是，如果追求「機會」的公平，最後很可能只是加重「數字」的不公平，而埋下未來貿易戰升級的地雷。

此外，如果美國，在不改變體質下，追求「數字」的公平，就必須賠上「機會」的公平。具體地說，若撇開中國潛規則、瓢竊智慧財產權以及投資保護不足的問題，中美貿易赤字相當程度上可說是「市場化」與「全球化」的結果，而非中國市場化不足。由於美國國內投資長期不足，導致國內的生產與製造能力，遠遠不及其蓬勃的消費能力。相反的，中國長年的投資過剩，造就其龐大產能必須仰賴出口作為一個宣洩的管道，使美中兩國成為當前全球化供應鏈的兩個極端，亦即中國是從許多國家進口零組件組裝後，將「終端產品」再對外出口的世界工廠，美國則是進口全球最多的「終端產品」的世界市場。換言之，美國對中國巨額的貿易逆差可視為是經濟結構的問題，並非全然源於不公平的競爭之害。

是以，在不改變美國經濟體質下，欲消減中美之間龐大的貿易失衡，唯有「反市場化」與「反全球化」；例如透過私相收授的方式讓中國減少從其他國家的進口，轉向增加從美國進口。即便如此，美國與中國之間的貿易失衡雖然在數字上看似解決，但卻賠上歐盟、日本、韓國、台灣等長期美國盟友的利益。

常常失焦的貿易戰

另，若將川普至今的所作所為拉高到超越貿易政策的更高層次來看，明顯有別於傳統雙邊經貿關係談判時「就事論事」的做法。在川普的想法中，貿易戰有的時候不是以解決雙邊貿易失衡為目的，相反的，不符合經濟邏輯且兩敗俱傷的貿易戰經常是為了達到其他目的的手段。

舉例說明，5 月中旬，川普讓中興通訊起死回生的放水，以及中、美聯合聲明看似放下貿易戰，若單純只考量貿易問題，的確會得出川普過去的強硬只是裝腔作勢的結論。但，換個角度想，缺乏政治、軍事或外交經歷而渴望得到肯定的川普，面對 4 月 26 日南北韓領導人歷史性的會面後，開啟原定 6 月中旬朝鮮半島去核化的「川金會」曙光，一方面讓他有機會「搞定」過去有經驗的美國總統們都無法解決、超過半個世紀的朝鮮半島問題，甚至還可以為他贏得一座諾貝爾和平獎，無怪乎他為了全力呵護這個上任後屈指可數的外交勝利，放水中興、停打貿易戰，正是希望北韓長久的老大哥中國能夠「配合」，讓川金會有具體的成果。

事實上，這種「項莊舞劍，意在沛公」的做法不只這一樁。川普在 3 月及 5 月均以國家安全為由，無差別性的威脅調高鋼、鋁關稅以及汽車與汽車零組件進口關稅；即使在推動當下，各界都提出種種證據證明政策對美國經濟不利，但川普仍執意推動。深究來看，川普並非不懂經濟邏輯，而是他希望在 11 月 6 日的期中選舉前，能夠為他「治國有方」的成績單在多添「搞定」NAFTA 談判的功績。舉例說明，5 月 23 日傳出要調升 25% 汽車與汽車零組件關稅，一開始川普原本以為美國是加拿大與墨西哥最大的汽車出口市場，當美國威脅要退出 NAFTA 時，目前享有零關稅的加拿大與墨西哥應該會讓步且就範。但目前美國對於 NAFTA 的成員國汽車進口儘管零關稅，但對於非成員國來說，也只有要求 2.5% 的關稅。也就是說，對於加拿大與墨西哥汽車製造商來說，為了節省 2.5% 的關稅，沒有太大意願接受更偏向美國的新 NAFTA 協議。川普的如意算盤是，如果非 NAFTA 成員的汽車關稅是 25% 不是 2.5%，那麼對於加拿大與墨西哥來說，沒有接受新的貿易協定，代價就比較高。

由此可知，忽冷忽熱的川普貿易戰，若僅從貿易政策來看，必然認為川普的所作所為就像一個沒有經驗的執政者，毫無章法可言。但若深入考量國際關係競合，卻可以發現，看似貿然行事的背後目的其實有其深意，尤其是為了求某些競選政策速效而做的權宜之計，反而才是重點。

全球經貿秩序走向混沌時代

「見怪不怪」似乎是目前各界對於川普貿易政策搖擺不定的普遍見解，特別是考量到川普的商人性格，以及其總是將股市的漲跌視為其最重要的經濟成績單下，即便「起初」威脅再巨大，川普政府也不可能「真打」一場貿易戰。因此，市場逐漸對於貿易戰起伏的訊息「淡定」了，資產價格也不再隨著新聞頭條而起伏。但若從決策核心以及政策搖擺的時空環境來解讀，川普至今的貿易政策搖擺不定的兩個關鍵，在於透過「常規」的手段很難同時滿足「機會」與「數字」的公平，以及其不喜「就事論事」的處事方針。順著這個脈絡出發，雖然我們無法得出貿易戰必打的結論，但可以確定的是，搖擺不定且看似不符合邏輯絕對是川普還掌權下的常態，長久下來不只是會讓美國孤立在國際多邊架構之外，更會扭曲了基於多邊架構而建構的全球供應鏈體系，埋下國際貿易秩序崩解的巨大危機。是以每當市場判斷貿易戰不會開打且重拾熱情之際，都應該靜下心來思考川普貿易戰目標矛盾的問題是否解決，又或者當下的平和是否只是川普為了呵護某個非貿易相關的議題，而時刻存著謹慎之心。

這幾次的轉折，讓市場慢慢將其解讀為「說大話」或「吹牛」，慢慢的也對貿易戰放鬆了戒心。但真的是如此嗎？或許不是。