《專訪》顧立雄:監理沙盒最長三年的實驗時間是為了做法規調適
余宗翰 2017-12-20 15:20
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2015 年英國首創的監理沙盒制度,似能改善台灣縝密卻缺乏彈性的金融法規環境;但從 2016 年,前金管會主委曾銘宗力推以來,竟然經歷 5 屆主委、至顧立雄接掌金管會後才出現突破性進展,「金融科技發展與創新實驗條例」草案 (即俗稱的金融監理沙盒草案) 終於在今年 11 月 8 號通過初審,並於 12 月 18 日在民進黨與國民黨雙方高度共識下,在一小時內完成朝野協商。
這是立法院幾近「光速」的審理過程!然而,金融監理沙盒草案一度出現多份版本僵持不下的局面,而出身法律界、本不被金融業界看好的顧立雄,上任後高度關注草案立法進度,幾經協調,終能憑藉其法律專業判斷,裨益草案審議有明快的進展。
雖然顧立雄欲成其美,但出身法界的他對於金融法遵層面抱持著戰戰兢兢的態度,尤其台灣是目前第一個有望推行監理沙盒的大陸法系國家,未來如何推展沙盒制度仍存有很多的不確定性。
金融監理沙盒制度推行在即,KNOWING 新聞請到沙盒制度的主管機關 ─ 金管會的主委顧立雄來談談草案審議的過程,與推展沙盒的一些顧慮與考量,讓大家有更完整清楚的認知。
以下為 KNOWING 專訪顧立雄主委的精華摘要:
顧主委上任兩個月以來大刀闊斧做了很多事情,我們採訪了朝野立委,他們對顧主委都非常肯定,而顧主委兩個月來是如何辦到的?
以我既有的法律基礎背景,到任後快速學習,經過邏輯思考後作明快決定。加上我的個性比較急,在能夠理解且作出判斷的前提下,我會權衡利弊後盡快做出決策。
有些事情需要綜合判斷,金融監理沙盒草案這件事要有新聞的敏銳度,並兼顧政治與法律的判斷;大家都知道我是律師,在 2004 年我承接總統大選的案子,後來也參選台北市長,讓我具備新聞的敏銳度與政治上的判斷能力;至於財務及會計的相關專業,金管會有優秀的團隊及同事可以協助我。
具體而言,沙盒草案從內部討論到送至立法院,這個過程上您如何處理?
我過去長期都在處理法案議題,法案結構要完整,不能零零落落,對這個部分我蠻有自信。當然一開始我無法理解,所以要學習各方面的新知,比如英國、新加坡、澳洲等國的沙盒法案;之後針對金融監理沙盒草案做一些整合後,在第一次內部開會我先提出明確要求;後來去立法院聆聽所有立委的「指導」,包括余宛如委員、曾銘宗委員、黃國昌委員等人的意見,大概都理解後,對草案做逐條檢視,然後再做指示。
第二次內部開會的時候,同事已綜合整理各個委員與行政院版本的草案;送到立法院之後,各委員有各自的意見,我聽他們講的時候,心裡已在思考、斟酌,當場整合大家的意見,馬上修改法條,所以財政委員會審查當天 (11/8) 就通過法案。
主委提到台灣參考了其他四個國家的沙盒法案,那有哪些借鏡之處?
這就有趣了,我們是大陸法系國家,而英國、新加坡、香港、澳洲全都是英美 (海洋) 法系國家;英美法系國家的立法不用跑到立法院通過法案、由法案授權,再訂定相關的執法,他們隨時由監理機關遞出 Guideline,藉此執行,也能隨時修正。
我們是第一個做監理沙盒的大陸法系國家,台灣還要參考其他國家;不是參考他們的法令,而是實際的執行面,比如在監理沙盒裡所要求的規範事項、實驗的規模、如何確保資安等等,這些要跟他們學習。
法案這個會期能拼到三讀嗎?
我們會努力啦!
做金融創新實驗大家都沒意見,但過程中需要洗錢防制與資安防護的措施,特別是明年 APG(亞太防制洗錢組織) 將對我國進行實地評鑑,而監理沙盒會不會成為無法有效驗證洗錢、資安疑慮的地方?這個部分會參考英國、香港等國的經驗。
我看到相關資料提到,金融創新實驗過程有一些障礙,比如有一些金融數據需要金融業者提供,那金融業者願不願意提供?實驗過程當中又如何能確保資安、洗錢上的疑慮?另外,進來沙盒實驗之前要不要設立驗證機制,驗證通過後再進沙盒?進來沙盒實驗後若不成功要如何退場?這些都是挑戰。我們鼓勵金融創新,但風險控管上也要戰戰兢兢。
傳統的大型金控、銀行等金融機構,印象中他們都很排斥金融新創團隊,認為會影響他們的利益,您的感覺是?
與其說他們排斥、害怕,我倒覺得他們還沒到這個階段。
第一個,金融業者自己也在做金融科技創新,同時也受限於我們的監理;現在通過監理沙盒法案,可以把一些創新的事項納入沙盒中實驗,他們也滿高興的;第二個,金融業者可能認為國內的金融科技業者尚不足以讓他們感受到威脅。
金融業者受到金管會監理,無法大展身手,所以他們也認為監理沙盒法案要通過;另外,他們也想進入監理沙盒看看成果。我覺得監理沙盒是很好的實驗場域,讓金融業者看看科技業者能實驗出什麼成果來;從這個觀點來看也是蠻好的,透過沙盒做一些媒合。
現在台灣在網路發展上有點落後;以支付寶為例,台灣的第三方支付發展得比較慢,那我們如何應對一個在其他市場實驗成功的產品?
現在主要的科技業者,像電商、電信業、電子支付、第三方支付等等,都會進入既有的產業;個人覺得受到最大衝擊的是電商。電商本身有廣大的客戶群,能產生自己的數據,透過數據分析可以進一步要求參與經營被我們高度監管的行業,比如保險、證券、銀行的一些支付性服務,這些都是未來的挑戰。
KNOWING 之前辦過一些 FinTech 論壇,發現大的看不起小的 ,小的又覺得大的太保守,兩方一直找不到對話的頻率,那金管會可以站在一個積極的立場促進發展嗎?
這又是一個監理沙盒的實驗。從這實驗的結果可以理解金融創新的風險性;科技業者勇於創新,同時也帶來不確定性,所以監理要管到什麼程度,我想從英國那邊的報告,有助於金融業者、監理沙盒單位跟科技業者三方理解。其實我們也要去引用科技來做監理科技,現在有一個名詞叫「RegTech」,就是用科技的方式作監理,形成監理報告。
現在台灣前 20 大的手機 App 沒有一個是台灣人做的,可是現在所有人的錢、時間、數據都在手機上;Facebook 在台灣賺 100 多億的廣告,照理說可以收 20 億的稅,但政府都收不到。因此財政部希望廣告主主動繳稅;比如我下 100 塊的 Facebook 廣告,先行扣減 20 塊給財政部,但仍要求 Facebook 做到 100 塊的廣告;所以現在 Facebook 的金流都是在境外。
這個是「網路無國界」造成的一個問題。
我覺得現在無國界的電商環境會讓經濟學家重新思考通膨。現在不管是實體商店或虛擬商店都不敢漲價,因為大家能無時無刻透過網路平台去買東西;這個世界變得越來越快,國與國之間計算通膨、經濟數據的經驗都被跨境服務顛覆了。
那台灣要如何面對國際上這些新產業或新挑戰?
金融業好就好在他有一定的被監理的門檻;他們要有維護資訊安全、洗錢防制等法遵成本,尤其在網路時代這方面的要求程度會提高。因為這些成本,金融業界還是有些不被金融新創業者影響的部分;像電子支付再怎麼發展,某些業務仍然受到限制,比如不得進行無交易事實的帳戶間金額移轉。
又比如說機器人理財,它在銀行業的法遵成本較高;而投信投顧業者的門檻不像銀行業那麼高,採用機器人理財的科技業者要取得執照比較容易,法遵成本也比較低。所以說,科技業者可以逐漸從外部進入金融業的核心。雖然現在金融業的核心還沒有深刻感受到這股趨勢,但金融業者應該跟科技業者多交流,形成頻繁的溝通。
現在科技部積極推動無人車等科技,即使某些科技應用看起來與金融無關,但未來或許能延伸應用到金融業。台灣要有一個場域讓業界和科研團隊在第一時間達成好的交流,才能保持台灣產業的靈活性。我們這種小國家要走在人家前面,若走在人家後面,等到警覺到趨勢的時候已經太慢了!
現在美國等列強的公司甚至可以不在台灣設分公司就進行業務,這樣台灣該怎麼辦?
這叫做「監理套利」,意思是說,不被監理的業者其經營成本比受監理業者的成本低,那他們就有較高的競爭力。這是各國監理機關都面臨到的問題,是「網路無國界」現象所造成的;其實這問題也不只發生在金融業界。
我們都會要求金融秩序穩定,但金融秩序穩定的前提是資安防護、洗錢防制等層面的完善,而這些要透過跨國的監理合作去達成。
科技業者進入監理沙盒後,容錯的幅度多大?
現在最大的問題是,如果實驗驗證為錯,我們要怎麼辦?像香港就很有趣,只開放金融業者可以申請監理沙盒;就算是科技業者的創意,仍被要求由金融業者提出。這個要求的用意是,創新實驗一旦成功可以直接進入既有的金融體系。
又比如新加坡,如果業者要做網路投保,須取得保險經紀人的執照,然後政府就依保險經紀人的執照做監理;英國看起來也是按照這個方法。
也就是說,沙盒實驗成功後,假使要進入金融體系仍然要受到監理。當然,現在大家在討論給特定的業務、特定的營業執照與門檻;比如說,現在開一家銀行要 100 億資本額,那如果只做銀行法所規定的其中一個業務項目,資本額門檻能不能低一點?
無論如何,業者還是要被政府監理。
新創團隊實際進入沙盒實驗的時間是一年還是兩年?
照原來的設計,正常來講一年就差不多了,最多也不要超過一年半;現在財委會通過的條文是最長可延長到三年,但是它的目的不是讓申請的新創團隊一直延長,設計三年的時間是擔心法規調適,和我們要決定如何修法有關。如果法規調適涉及主管機關的辦法,比如用一般所謂的法規命令,會比較快;如果涉及法律的修改,要送到立法院,就無法預知什麼時候可以通過;所以要給最長三年的監理時間。
這六個月到一年、甚至三年的期間,監理沙盒的容錯機制怎麼運作?
當新創團隊來申請,我們會花兩個月的時間審查;若同意通過,新創團隊會有三個月的時間準備,準備好了就正式上線;正式上線六個月後我們會開評估會議去評估創新實驗的辦理情形。
我覺得這樣程序蠻完整的,但沙盒正式上線後台灣有多少團隊申請?國外有多少團隊申請?而台灣的大型機構願意試錯嗎?
已經有金融業者跟我們說已想好申請項目了,大型科技業者也有一些項目要來申請;小型業者的部分,目前看來也是躍躍欲試;坦白說我擔心的是新創公司達不到實驗所要求的防範機制,保障消費者也好、防制洗錢也好、資安防護也好,這些都需要成本。
台灣金融法規相對成熟,但從創投的觀點來看,法規越是完整、成熟的地方,投資者投的就越少,像大陸包辦 FinTech 100 強前三名就是個例子。
台灣的金融業無法跟大陸學習!
大陸環境太特殊,例如比特幣,原本開放,卻突然把比特幣關掉;今天說電商資訊平台可以自己搞,明天又說「對不起全部收回」,但台灣不可能這樣。大陸是個有趣的實驗環境,他們不需要監理沙盒,因為整個國家就是一個沙盒。
新創團隊的第一桶金很重要,但台灣投資者對新創團隊的支持比較少,政府要怎麼鼓勵民間投資新創?
我們金融總會有一筆基金,目前委託資策會來培育新創團隊;再來,我們有一筆「創新創業基金」,現在約有 2.7 億。另外,我們想搭配「國發基金」來投資業者。最重要的是,監理沙盒裡的創新實驗能讓大家評估哪些團隊是值得投資的,這就是創新實驗的效益;我看到英國的相關報告說,一旦通過實驗驗證,新創團隊取得資金會比較容易。
新創團隊通過監理沙盒的審查後我們還要做評估,如果評估 OK,我想會讓新創團隊放心不少,至少有一些專家幫他們背書。
很多金融業者結合區塊鏈後,會將公司的一些資訊丟到全球帳本網公開;業界對此評價兩極,請問您對此有什麼想法?
區塊鏈很公開透明,透過分散性的技術,其資訊沒有辦法被盜竊和偽造;但也因為公開透明,所以能被讀取到最後的結果。
如果區塊鏈應用在保險業,讓保戶核保的成本降低,我覺得這塊比較沒有異議;但如果是應用在支付系統,監理機關會比較擔心這種沒有保護的系統,其基礎的資安措施都須要好好維護,偏偏區塊鏈跟這個背道而馳。
還有標準化的問題。像比特幣、以太幣所用的區塊鏈技術不太一樣;所以金融業者用區塊鏈技術做電子錢包的話,當跨行轉帳的時候大家都會有點緊張;而且這涉及中央銀行的監管,所以央行在這個部分的態度也很重要。
您知道現在比特幣漲翻天了嗎!?
你看它現在這樣子,大家不是越緊張嗎?所以大家可以看一下芝加哥期權交易所,它想把比特幣當期貨來處理,它有一些公式,依照公式做監管。開放用期貨來買賣比特幣,我覺得這個很值得觀察。(本文經 Knowing 新聞同意轉載)
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