老有所養,怎么養?——江蘇宜興新農保模式調查

寧靜整潔的小院，下午的陽光溫柔地灑落在每個角落。這家主人是65歲的楊岳軍，江蘇省宜興市宜興湖父鎮張陽村一個農民。他一邊熱情地招呼我們喝茶，一邊高興地從家里翻出養老保險存折。

楊岳軍一說起政府發放的養老保險金就喜從心來：宜興搞新農保的時候，他正好59歲，所以只繳納了一年的錢，60歲就開始享受政府發放的養老保險金了。同歲的老伴一分錢都沒繳，現在兩人每月都領取養老金，而且金額每年都在漲。

楊岳軍是宜興市享受新農保人群中的普通一員。與全國其他地方相比，他是幸運的，因為，江蘇宜興在建立和完善農村社會保障體系的探索上，已經走到全國前列。早在2005年6月，宜興就以“服務外包”的形式和中國人壽合作，開始推行新農保的宜興模式。實施5年多來，宜興的新農保已經覆蓋了近40萬參保人。

經過5年的運轉，宜興的新農保模式特征凸顯：政府、國壽各司其職，采用的是征、管、監相分離的模式。其中：財政局負責新農保、新農合基金征繳、管理，對基金實行獨立建賬，專戶儲存，專款專用，封閉運行；保險公司負責參保手續辦理、個人賬戶管理、養老待遇結算和發放、參合人員住院結報等具體業務；人社局負責新農保、新農合的統籌規劃、政策制定、統一管理、綜合協調和監督檢查。在整個基金支付流程中，形成了錢賬分離的管理模式，有效保證了基金安全、高效運行。

通過地方政府與商業壽險公司的無縫對接，江蘇宜興實現新農保“政府購買服務、企業專業運作、農民安心養老”的多贏社保模式。而創新服務模式的簡潔高效易推廣，顯示出可復制的再生效應。

政企合作打造新農保“宜興模式”

這筆錢對于楊岳軍們，也許算不上很大的收入。因為，發達的區域經濟讓他們還有其他經濟性收入。但對于中西部不發達地區的農民而言，這錢真能派上大用場。

我國農村社會養老保險體系建設探索已有20余年歷史，可劃分為兩個階段：第一階段是1986-1997年間的“老農保”時期。當時方案堅持個人繳費為主。第二階段是2002年至今的“新農保”時期，各地相繼開展“新農保”試點。

根據國家新農保發展計劃，2009年到2010年先在全國10%的縣啟動試點，再逐漸擴大，2020年前基本實現對農村適齡居民保障的全覆蓋。也就是說，我們只剩下10年的時間，要覆蓋農村幾億適齡的農民的養老保險。

據有關調研，目前新農保業務主要由縣、鄉（鎮）和行政村三級經辦。在調查涉及的2209個縣中，只有1267個建立了農保經辦機構，占57.4％；在29378個鄉鎮中，只有4137個建立了農保經辦機構，僅占14.1％。如果按照現行人員配備，1名工作人員要管理1萬至2萬名農民的參保、領取和退保業務，政府經辦力量明顯不足。在這種條件下，且不說要做好農村養老保險的摸底調查、宣傳推廣、政策講解、保單服務等工作，就連基本的保費收付恐怕都難以保證效率。而隨著新農保覆蓋面的逐步擴大，這一矛盾將更加突出。

而江蘇宜興顯然為新農保全覆蓋趟出了條可借鑒的路。2005年，宜興市在江蘇率先開展新型農民基本養老保險試點。宜興市委、市政府決定嘗試通過購買第三方服務，形成征管分離的管理構架來創新農村養老保險服務。經過多方考察，最終選擇了有“國字號”背景、擁有新農合管理經驗的中國人壽宜興支公司作為第三方管理機構，借助其專業化的優勢來保證新農保的服務質量。具體做法為，政府部門分管保費征繳和監督，中國人壽分管賬戶和提供服務。

“我們看好的是中國人壽的品牌實力、專業水平和成功承辦新農合的經驗，這樣不僅政府放心，群眾心里也有底。”宜興市人力資源和社會保障局副局長范劍興如此解釋合作初衷。據記者了解，宜興市還算了一筆賬：如果按傳統的做法由社保機構統包統攬，需要增設200余人的管理隊伍，加上設施設備、教育培訓、運營開支等直接和間接開支，至少需要1000萬元的投入，而選擇服務外包，則只需要100萬元的成本。

無錫市副市長王國中坦言：“發放、結算這些放到中國人壽，政府減少了行政成本、提高了行政效率。對于老百姓來講更加方便。”

從1000萬縮減到100萬，數據是直觀的，但數據背后更引發深思。

實踐證明，政府部門與專業公司合作，各司其職，既節約成本，又能提升服務質量和工作效率。這種“征、管、監”分離的模式使政府部門有效避免既是“運動員”，又是“裁判員”的尷尬處境，可以集中精力發揮政策制定和市場監督等特長。

這與最近國務院《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》提出的新農保經辦管理服務要整合農村現有服務資源，運用現代管理方式和政府購買服務方式的精神高度一致。

人力資源和社會保障部副部長胡曉義此前在國務院新聞辦舉行的新聞發布會上透露，我國各項社會保障制度正不斷擴大覆蓋面，到年底將有超過12億公民享有基本的醫療保障，新型農村社會養老保險試點會在“十一”之前啟動，使我國農民在60歲以后能享受到國家普惠式的養老金。

網絡全覆蓋陽光操作

一年100萬，承辦此事的中國人壽顯然沒錢賺。

不過，作為國字頭的中央企業，中國人壽不僅要算經濟賬，更要算全局賬；要算大賬不算小賬；要算長遠賬不算眼前賬。

調查顯示，保險企業作為對養老保險獨具專長、擁有眾多營銷網點、管理系統成熟、經辦經驗豐富的專業機構，在參與新農保建設中具有獨特優勢。僅中國人壽一家就有14972 個鎮及鎮以下的農村經營網點，覆蓋全國鄉鎮數量的近50%。充分借助商業保險公司現有的服務網絡、基礎設施、管理團隊和專業技術，可以大大降低行政成本，節省財政支出，提升工作效率和服務水平，并從制度上降低地方行政挪用、截留基金的風險。

2005 年8 月，宜興市委、市政府指定中國人壽宜興市支公司作為具體承辦機構，全面參與新農保的管理服務。為確保這一項政治性強、農民關注度高的業務盡快施行，中國人壽宜興支公司迅速啟動了服務公共事業程序，充分發揮國有大型金融保險集團的機構優勢，成立了宜興市農民基本養老保險業務管理中心，在全市設立1 個結算中心、20 個鎮（園、街道）業務服務網點，構建起覆蓋全市的經辦網絡；同時抽調組建一支由25 名員工和優秀營銷員組成的信息管理員隊伍，派駐各業務服務網點實行掛牌上崗。

目前，宜興市符合參保條件的農民近40 萬人，信息管理難度大，承辦流程復雜。對此，中國人壽宜興支公司自主研發出“宜興農民基本養老保險業務管理系統”，實現了全市聯網、實時互通，提高了工作效率，確保了賬戶信息的安全性和規范性。宜興市社保部門可隨時調閱、檢查和定量分析農民基本養老保險數據，實時掌控業務開辦動態。同時，建立了一整套業務操作和單證管理制度，經辦人員嚴格遵照操作流程和管理制度開展參保手續辦理、個人賬戶管理、養老保險待遇結算和發放等日常管理工作。開辦近5 年來，當地農民對新農保業務的有效投訴為0。

為保證該項業務的健康、長效運行，宜興市委、市政府指導建立了征、管、監三方定期溝通反饋制度，要求對承辦流程、賬目要定期公開公布，實現100%全透明運作。

陽光下操作受益者是農民。張渚鎮善卷村74 歲的村民周清明說：“以前總擔心好政策不一定能有好服務，怕‘臉難看、錢難拿’，沒想到整個過程服務很到位，存折都親手交到我們手心里，到齡領取時也有人及時通知。”

中國人壽無錫公司總經理張泰立表示，保險公司的服務和網絡優勢，解決了農民對新政策“臉難看、錢難拿”的擔心。特別是在農村，國壽具有健全的服務網絡，延伸到鄉鎮及品牌優勢。老百姓對中國人壽的品牌還是比較認同。

周清明陽光般的笑臉透視著宜興農民對新農保的信賴。據了解，2005年推出農民養老保險時，和新型農村合作醫療初期一樣，也出現過農民不愿繳費的情況。

王國中告訴記者，新型農村的養老保險，從2005年就開始實施，時間比全國早，因此，在宜興市農民基本養老保險推行的第一年，的確有些人不接受，征繳保費時還得挨個開會宣傳動員。但現在則大不相同，如果哪一年鄉鎮繳費宣傳啟動得稍微晚一點，農民們就會主動來詢問。

按2005年開始實施的《宜興市農民基本養老保險》規定，參保對象男性已年滿60周歲、女性已年滿55周歲者不用再繳費，即可按月領取基礎養老金。最初的參保對象是長期居住在農村且有宜興市戶籍的“純農民”，2007年7月起，未享受社保待遇的城鎮老年居民也被納入享受基礎養老金補貼的行列。宜興的農民養老保險和目前國家推行的新型農村社會養老保險一樣，由個人繳費、集體補助、政府補貼三部分構成，中央財政對地方的補助會直接落實到農民頭上。新農保與此前老農保相比，多了財政配套措施。這是繼取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療等政策之后，國家又一項重大的惠農政策。

在宜興，農民基本養老保險年繳費標準設為100元、300元、500元、700元、900元、1000元六個檔次，參保人自主選擇繳費檔次，多繳多得，政府的補貼原則為多繳多補。明年宜興的新農保還會增加檔次選擇，政府財政最高可以補到150元。

從未來發展看，隨著新農保深度推進，國壽身上的擔子還會加重。按照新農保要求，宜興男滿60歲，女滿55歲不用繳費，可以享受城鎮職工基本養老待遇。而在此年齡前，參加新農保的農村居民應當按規定繳納養老保險費。繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可以根據實際情況增設繳費檔次。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。國家依據農村居民人均純收入增長等情況適時調整繳費檔次。

數據顯示，至2009年年末，宜興市新農保參保人數已達39.7萬，參保覆蓋率達97.7%，其中，19.7萬老年農民領取養老金，累計發放養老金1.34億元；繳費農民為20萬人，個人繳費總金額為9395.7萬元；新農保基金累計結余3.8億元，基礎養老金從每月的31元標準調整至今年的每人每月68元。

完善“新農保”道阻且長

調查顯示，保險行業積極創新參與公共服務管理，推進管理民主，實現多方共贏方面發揮著積極作用。

隨著收入分配改革的深入推進，城鎮化的提速，新農保被提到了異常高的地位。保險行業中尤其是有實力的首先公司如何積極參與，成為必須破解的課題。

農業部農村經濟研究中心研究員蔣中一告訴記者，商業保險來介入社會保障事務，解決了農民對村干部推廣保險的不信任問題：“能降低籌資成本，同時能夠增加供方和需方，他們彼此的了解和信任度。”

專家指出，壽險業參與“新農保”有助于推進政府職能轉變。國內外經驗證明，政府在“新農保”推進過程中，應致力于“新農保”規劃制定和市場監督，將業務和基金管理職能分離給壽險業等第三方，避免集“運動員”與“裁判員”于一身，陷入“政企不分”的角色錯位。同時，壽險業等第三方機構可充分借助其已有的服務網絡、管理團隊和專業技術，降低新增成本，在加快“新農保”建設進程的同時，提高服務質量和投資效能。

調查發現，保險業應與政府各層級有關部門加強溝通，積極尋求理解和支持是發展中的關鍵環節。這中間不僅涉及對各參與保險企業實施政策傾斜，加大扶持力度，加強分類指導，推動基礎建設，還包括保險行業要有效整合保險業資源，開展良性競爭。同時，加強管理，不斷提升、完善服務水平。

從未來發展看，隨著城市化進程的推進，農村居民的流動日益頻繁，農民選擇參加城鎮養老保險、被征地農民轉換到新農保，返鄉農民工參加新農保等情況已不可避免。因此，新農保制度與其他社保政策之間必須可以相互轉換、銜接。要預留制度接口，制定與其他社保政策的詳細轉換辦法。在省級范圍內制定統一、規范和切實可行的操作流程，規范轉換、銜接的操作辦法，解決不同社保政策間、不同地區間的基金結算問題。完善養老保險金的計發辦法，把農村居民在各個不同時期形成的養老保障權益都予以體現。加快全國社會保險信息化聯網建設，為省際間農保與其他社保政策間的轉換、銜接提供技術支持。

因此，盡管時間緊，但未來的道路還是十分曲折漫長。這需要多方努力，盡快推進有效模式的廣覆蓋，才能在有限的時間要求內，實現全面覆蓋的國民受惠方略。