中國和地區論壇如何幫助阿富汗實現重建

   本文是清華—卡內基中心“中國觀·觀中國”(window into china)系列文章之一。

新聞背景

新華網北京1月19日電阿富汗、巴基斯坦、中國、美國關於阿富汗問題的四方機制第二輪對話18日在阿富汗首都喀布爾舉行，各方就阿富汗和平進程路線圖進行磋商。

阿富汗外交部長拉巴尼出席開幕式並致辭，呼吁塔利班與政府開展對話。他說：“我代表阿富汗政府和人民，在此呼吁塔利班所有成員加入和平進程，通過對話解決一切政治分歧。”

他還表示，和平進程路線圖不會預置前提條件，但一定要設定各方遵守的“紅線”，以確保和平進程完整、順暢。

中國外交部阿富汗事務特使鄧錫軍、美國駐阿富汗大使邁克爾·麥金利、巴基斯坦外交事務與國家安全顧問薩爾塔杰·阿齊茲、阿富汗外交部副部長希克馬特·卡爾扎伊當天與會。

本月11日，阿富汗問題四方機制首輪對話在巴基斯坦首都伊斯蘭堡舉行，各方呼吁阿政府與塔利班立即展開和平對話。

2015年7月，巴基斯坦在伊斯蘭堡主持阿富汗政府與塔利班武裝首次公開對話。雙方表示將為和平與和解進程創造環境。但由於塔利班領導人更替，原定於2015年7月底舉行的第二輪和平對話被推遲。

2014年是阿富汗的一個重大轉折點。9月29日，阿什拉夫·加尼（ashraf ghani）宣誓就任阿富汗總統，接替前總統哈米德·卡爾扎伊（hamid karzai），成為自2001年塔利班政權倒臺后的第二位阿富汗總統。到2014年年底，大多數北約部隊均已撤離阿富汗。

然而，目前阿富汗正面臨著嚴峻的經濟、政治和安全挑戰。隨著北約部隊的撤離，中國、印度和巴基斯坦等該地區國家逐漸通過伊斯坦布爾進程和上海合作組織等多邊舞臺更加積極地參與到阿富汗的重建中。就中國而言，中國日益增強的實力、對保持地區穩定的意愿以及其與阿富汗相鄰的地理優勢都使其能夠在阿富汗的重建中發揮積極作用。

目前阿富汗尚未形成自己的經濟支柱。政府財政在很大程度上還只能依靠國際援助和海外投資來支撐。駐扎在阿富汗的聯軍部隊曾經是阿富汗經濟增長的主要收入來源，特別是在服務業。隨著這些部隊的逐漸撤離，阿富汗將迎來更多經濟挑戰。

在政治方面，軍閥仍然是一個比較嚴重的問題。許多前軍閥勢力進入阿富汗政府，而他們在地方的政治影響也得到加強。不同派系之間為掌控國家政權而展開激烈競爭，已成為一種政治常態。民選政府是弱勢政府，而且碎片化嚴重，其不僅無法解決腐敗問題，也無法有效控制整個國家，或提供普通公民所需要的公共安全保障。公眾對政府缺乏信心，這已然成為阿富汗政府的另一大挑戰。

阿富汗安全形勢持續惡化。自2006年起，塔利班在阿富汗卷土重來，在北部和南部邊界地區逐步控制越來越多的地盤，並屢次對阿富汗武裝部隊和聯軍部隊發起進攻，對阿富汗政府的生存構成嚴重威脅。根據2014年聯合國安全理事會的報告，“反叛組織[和]國際恐怖分子……利用曠日持久的政治和選舉危機……在阿富汗發起進攻，”導致“阿富汗平民百姓、安保人員以及叛亂分子傷亡慘重。”根據阿富汗過去13年的安全事故記錄情況，2014年發生的安全事故數量是第二高的。

盡管各個外部力量有自己在阿富汗的利益考量和博弈，但是阿富汗目前的經濟安全域勢已經嚴重地影響到了周邊地區的穩定。對於維持阿富汗局勢的穩定，特別是防止恐怖主義的蔓延，國際社會是達成共識的。為了幫助阿富汗，聯合國做出了巨大努力。但是，作為一個大型國際組織，聯合國擁有眾多成員國，肩負多種使命，因而，很難令各成員國達成共識並實現靈活運作。

相比於聯合國等國際組織，相關地區的國家具有地緣政治優勢，並且對當地需求和形勢也更為熟悉。因此，地區合作將在后北約時代的阿富汗重建中發揮重要作用。

伊斯坦布爾進程

談到地區合作與阿富汗問題，不得不首先提到伊斯坦布爾進程。

圍繞阿富汗問題的伊斯坦布爾進程創立於2011年，是一個致力於推動阿富汗及其鄰國在安全、經濟和政治議題上合作的區域性平臺，也是唯一由本地區國家主導的有關阿富汗問題的國際機制。

目前，該平臺由阿富汗、中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、印度、巴基斯坦、伊朗、土耳其等14個地區成員國（又稱“亞洲之心國家”）主導，另有美國和英國等17個域外國家以及聯合國、歐洲安全與合作組織、南亞區域合作聯盟、經濟合作組織（由伊朗、巴基斯坦和土耳其領導）和上海合作組織等11個國際和地區組織作為支援方參與。其中，上海合作組織最具活力，最有發展潛力，也最具備支援阿富汗重建工作的能力。

與其他地區合作機制以及阿富汗國際問題會議不同的是，伊斯坦布爾進程給出了一個針對該區域的，多層次的國際合作框架，強調已存在的國際組織的作用，並支援和加強它們在推動地區一體化以及經濟合作的進程，而不是取代這些組織。

伊斯坦布爾進程更加突出幫助阿富汗進行能力建設和培訓，重在通過政治磋商建立信任措施合作，在凝聚周邊地區國家共識、推動有關阿富汗問題的地區合作、促進阿富汗和平重建等方面發揮著日益重要的作用。

截止至2015年10月，在土耳其、阿富汗、哈薩克斯坦和中國已經舉行了四屆外長會議。在2014年10月31日，第四屆外長會議通過了《北京宣言》，與會各方達成共識，在反恐、禁毒、商貿投資、災難管理、地區基礎設施和教育六大領域建立信任措施。這是中國第一次承辦關於阿富汗問題的大型國際會議，它體現了中國對阿富汗重建的重視。

1月18日，阿富汗、巴基斯坦、中國、美國關於阿富汗問題的四方機制第二輪對話在阿富汗首都喀布爾舉行，各方就阿富汗和平進程路線圖進行磋商。（新華社發）      中國不斷發展的對阿政策

中國在阿富汗問題上經歷了由不介入到積極參與政策的轉變。之所以作出這種轉變，主要基於以下原因。

阿富汗國內的和平與穩定不僅影響中國西部邊境地區的安全，還對中國在阿富汗的投資有著直接的影響。因此，阿富汗的穩定對於中國政府而言至關重要。2014年8月，美國總統貝拉克·奧巴馬指責中國對深受危機困擾的地區實行傳統的不干涉政策這一行為，稱中國未擔負起利益相關者在國際體系內的責任，是在“搭便車”。實際上美國在阿富汗的駐軍在一定程度上支援了中國在西部地區對由新疆維吾爾激進分子建立的暴力分裂組織——東突厥伊斯蘭組織的打擊，維護了邊疆的穩定。

最近，大多數北約部隊撤離阿富汗，迫使中國不得不采取更加積極的阿富汗戰略。在2015年9月下旬，中國外交部長王毅強調了“阿富汗人主導、阿富汗人所有”的和解進程的重要性。

中國無意填補大多數北約部隊撤出后留下的軍事空白，但愿意通過參與多級化的、多種形式的國際合作和調解來幫助阿富汗政府。

自2014年起，中國和阿富汗高級政府官員之間的交流日益頻繁。2014年2月，王毅訪問了喀布爾，並介紹了中國關於阿富汗的政策目標，即讓阿富汗成為一個“團結、穩定、發展、友善”的國家。他指出，中國愿為阿富汗實現廣泛和包容性的政治和解發揮建設性作用。2014年7月，中國任命孫玉璽為阿富汗事務特使，進行阿富汗和巴基斯坦之間的斡旋工作。2014年10月，阿富汗總統加尼利用第四屆伊斯坦布爾進程外長會議這一機會訪問了中國。這也是自阿富汗新政府成立以來中國和阿富汗領導人之間進行的首次高層會晤。

1月18日，中國外交部阿富汗事務特使鄧錫軍在喀布爾出席會議。（新華社發）
2014年11月，中國公安部部長郭聲琨訪問阿富汗。他表示，中國愿意與阿富汗合作，加強在打擊恐怖主義和跨國犯罪等問題上的執法力度和安全合作，采取具體行動，堅決打擊東突厥斯坦伊斯蘭運動，為該地區創造穩定、和平、安全的環境。郭聲琨對阿富汗的訪問表明阿富汗已經成為中國國家安全戰略中日益重要的一部分。

2015年1月，中國國家主席習近平同阿富汗總統加尼互致賀電，熱烈慶祝兩國建交60周年暨“中阿友好合作年”。

巴基斯坦和印度的作用

阿富汗問題的解決不能跳過巴基斯坦和印度。

中國對阿富汗政策的轉變推動了印度和巴基斯坦成為上海合作組織成員國的進程。

在2015年7月初於俄羅斯舉行的上海合作組織峰會上，上海合作組織通過了接受印度和巴基斯坦為正式成員的決議。中國起初並不支援印度加入上海合作組織，但是，2014年中國的態度發生了改變。這一轉變應該有對阿富汗安全域勢的考量在里面。

上合組織的成立基於一個共同的戰略需求，即遏制“三股勢力”(恐怖勢力、民族分裂勢力和宗教極端勢力)。安全上的合作一直都是上合組織的重要支柱。這些年來上合組織發展迅速，積累了豐富的反恐經驗。同時，阿富汗的穩定對中國政府尤其重要，因為宗教極端分子的活動已經蔓延到中國西部省份。

作為一個擁有豐富反恐經驗的地區組織，上海合作組織同時還是伊斯坦布爾進程的合作組織，其參與應對阿富汗挑戰將有助於改善該地區的安全形勢。另外，印度和巴基斯坦愿意共同打擊恐怖主義，是解決阿富汗安全問題的關鍵所在。除了本土的衝突外，阿富汗的衝突還與印巴之間的衝突密切相關。

1893年，英國通過劃定杜蘭德線強行將阿富汗的第一大民族“普什圖族”聚居區一分為二，一半位於阿富汗境內，另一半則位於巴基斯坦境內。杜蘭德線由此成為阿富汗和巴基斯坦之間的邊界線。自1947年起巴基斯坦獨立以來，阿富汗一直拒絕承認該邊界。出於歷史原因，兩國政府在很長一段時間內無法對該邊境地區實行有效控制，而這里已發展成為恐怖主義滋生的溫床。

在整個20世紀80年代，印度在阿富汗的影響力持續增長。冷戰期間，印度成為蘇聯在南亞地區的盟友，進而拓展與阿富汗民主共和國(由社會主義領導)的外交關係。雖然在1996年至2001年塔利班統治時期，印度與阿富汗之間的關係一度非常緊張，但是印度在卡爾扎伊總統上臺后迅速與阿富汗重新建立了良好關係。從那時起，印度便致力於向阿富汗提供20億美金的援助，而這對通常並不是主要外援提供國的印度來說是一筆顯著的數目。

美國代表團成員（左）與巴基斯坦代表團成員在會議前握手。（新華/路透）
從地理位置上來看，巴基斯坦被印度和阿富汗圍繞，因此，其對印度在阿富汗的影響力深感擔憂。在1979年12月蘇聯入侵阿富汗后，巴基斯坦加入反蘇陣營，成為對抗蘇聯部隊聖戰者的主要訓練基地之一。隨后，巴基斯坦支援塔利班獲得政權，並因本國在邊境地區的大量普什圖族人而與塔利班保持著密切的關係。由於印度與巴基斯坦之間的敵對關係，一段時間以來，巴基斯坦情報機構一直在阿富汗培養數支針對印度的基層恐怖組織。

巴基斯坦將塔利班視為能夠幫助其平衡印度在阿富汗的影響力的少數因素之一。同時，印度希望建立一個正常運作的、溫和的阿富汗政府，不愿意看到巴基斯坦幫助塔利班加強其在阿富汗的影響力。

印度和巴基斯坦加入上海合作組織為兩國進行面對面交流提供了一個新的多邊平臺，有助於鼓勵反恐合作。同時，還可幫助兩國建立互信，並維護地區安全和穩定。

中國和巴基斯坦之間的特殊關係可以幫助中國在調解衝突以穩定阿富汗局勢方面發揮積極的作用。

中國的重要作用

加強地區合作是阿富汗實現和平重建的重要保障。

在2015年3月召開的聯合國安理會會議上，中國常駐聯合國副代表王民大使強調，沒有該地區其他國家的支援與合作，阿富汗問題的解決將無法成功。王民還指出，中國愿意積極鼓勵阿富汗通過“一帶一路”倡議參與地區經濟發展。“一帶一路”倡議由中國牽頭髮起，為中亞、南亞以及東南亞的基礎設施項目提供資金。此舉可能會為阿富汗的和平發展創造更好的地區條件。

隨著北約聯軍部隊撤離阿富汗，該地區其他國家正采取積極措施，通過多級合作機制，在協助阿富汗重建方面發揮主要作用。作為該地區的主要大國以及阿富汗的鄰國，中國有能力，也有充足的資源為阿富汗問題的改善和地區的和平穩定做出自己應有的貢獻。

阿富汗外交部長薩拉赫丁·拉巴尼（中）18日在會議上講話。（新華/路透）

作者簡介史志欽是清華大學社會科學學院教授、清華大學國際關係學系主任，在清華—卡內基全球政策中心擔任駐會研究員，負責中歐關係及歐洲研究的學術項目。陸洋是清華大學國際關係研究院博士后研究員，主要研究南亞政治問題以及中國與南亞各國之間的外交關係。

本文是清華—卡內基中心“中國觀·觀中國”(window into china)系列文章之一。