政令不出中南海困局：指令與地方現實水土不服

中南海

   編者按：新加坡《聯合早報》刊文指出，總體而言，改革措施與惠民政策不出中南海，地方部門推諉扯皮，利益集團阻撓改革，這是絕大部分人都不愿意看到的現象。但不能否認的是，在不少情況下，中央的改革措施落不了地，也因為中央政令與地方現實水土不服，或者缺乏可操作性。簡而言之，在批評“政令不出中南海”時，也要考慮到政令是不是“好政令”和“清楚的政令”。除了派督查組檢查外，如何建立改革的動力機制，也是值得中央政府思考的問題。

中國國務院的政令下到部委和地方政府，遭遇“中梗阻”，淪為“空炮”。為此，國務院上周五宣布將派出八個督察組，針對國務院部署的19項政策措施開展全面督察。

八個督察組將兵分兩路，進駐地方和中央部委各四個，督查期從6月25日至7月5日，同時還要邀請獨立專業的第三方進行評估，國務院也將通過中國政府網等，以問卷調查方式收集群眾意見。

國務院這次開出了“明賬”，凸顯中央施政首重改革與民生，力爭以改革和民生工程來推動經濟增長。19個重點督查領域中，排在首三位的是簡政放權、棚戶區改造和保障性安居工程，以及鐵路投融資體制改革。其他督查重點還包括節能環保產業發展，養老和健康服務業，資訊消費，金融小微企業和“三農”等政策措施的落實情況。

其實，自5月底以來，國務院下轄的中國政府網，就不斷放出訊息，透露總理李克強對國務院政策淪為“空頭檔案”的強烈不滿，李克強還罕見地重話斥責官員“尸位素餐”，“庸政、懶政同樣是腐敗”。5月30日這天，國務院常務會議決定展開全面督查，6月6日發出通知，本周一（9日）開始動員。

據中國媒體報導，中央督察組未到，有的省份已急急忙忙提前自查自糾。過程中，某地發改委坦承，他們涉及的主要政策——棚戶區建設、投融資體制改革，“沒有什么進步”。

事實上，“政令不出中南海”，“上有政策，下有對策”，這個說法在中國由來已久，算不上新聞。但李克強重話怒斥官員卻包含了新資訊：一是間接承認了轉變政府職能的目標，一年來不太成功，改革陷入僵局；二是表明李克強本人拒絕“為官不為”，決心戰勝“政令不出中南海”。

不過，如前所述，“政令不出中南海”的現象在中國確實由來已久，封建王朝時代人們所說的“天高皇帝遠”，正是“政令不出中南海”的前身。

出現這個現象的原因，中國學者也做過深入分析，最主要是中國規模龐大（學者吳稼祥形容中國是“超大規模國家”），中央與地方、官民資訊不對稱，以及復雜利益格局作梗。因為國家規模龐大，資訊不暢，再有利益集團從中阻撓，中央政令傳達到地方難免力度層層遞減，權威逐層損耗。為了抵消這種權力的耗損，古代的王朝不得不尋求最大可能的集權，利用中央權威來確保政令下達。在遇到狀況時，則直接派遣欽差、錦衣衛等特使，代表中央到地方實地糾察地方官的行為與腐敗情況。

這個模式在歷史上發揮了正面作用，在古代，中央政府強大的時候，往往也是中國國力昌盛，行政高效的時期，其缺點是可持續性不足，這點可以從歷代王朝興替怪圈中得到證明。

現在看來，通過中央集權、“明君式”的領導或領導集體來維持國家向心力與社會經濟穩定的方式，中國還沒有找到更好的替代品。在這一代領導人上臺后，這個模式還得到強化。為了啟動全面深化改革，領導人這一兩年間啟動了再集權，強化對軍隊、人事、紀檢的掌控。

總體而言，改革措施與惠民政策不出中南海，地方部門推諉扯皮，利益集團阻撓改革，這是絕大部分人都不愿意看到的現象。但不能否認的是，在不少情況下，中央的改革措施落不了地，也因為中央政令與地方現實水土不服，或者缺乏可操作性。簡而言之，在批評“政令不出中南海”時，也要考慮到政令是不是“好政令”和“清楚的政令”。除了派督查組檢查外，如何建立改革的動力機制，也是值得中央政府思考的問題。

觀察者早已指出，在負面清單與反腐壓力下，一些地方官員出現“做多錯多，不如不做”的心態，這實際上是在拖改革的后腿。本屆政府提倡簡政放權，除了對民間放權，對地方部門也需要適當放權，提供相對寬鬆的政策創新環境。與此同時，為了避免地方政府“亂作為”或胡作非為，最佳方法是用公開透明的法律規定和法治手段，來約束官員的決策和行為。

在評論“政令不出中南海”的時候，一個習慣思維是將中央與地方視為對立的兩面。事實上，人們不應該把地方政府妖魔化，中國30多年的改革經驗顯示，地方創新一直是改革的重要力量，要全面深化改革，中央權威與地方積極性，兩者缺一不可。這兩者的結合，才是改革成功的關鍵。