聯合國憲章簽署70周年 話語權未與時並進 改革呼聲高漲

今(26)日是聯合國憲章簽署70周年。1945年的這一天，來自50個國家的代表在三藩市簽字，確立這份聯合國總章程，規範了二戰後的國際秩序。隨着冷戰結束、世界多極格局確立，新興國家要求在聯合國等國際組織得到更大話語權，同時西方國家以往近乎獨大的影響力開始消減，外界要求聯合國改革的呼聲愈趨高漲，以更有效地應付地區戰爭、恐怖主義、疫症、飢餓貧窮和氣候變化等全球挑戰。

香港《文匯報》報導，聯合國會員國數目由憲章簽署時的50個增至193個，但安理會、各委員會及投票等制度一直沒與時並進，有分析認為這難以應付當代日益複雜的政治形勢及突發事件。全球安全、正義和治理委員會早前發表報告，指聯合國及其他國際組織急需改革。委員會聯席主席、美國前國務卿奧爾布賴特警告，假如各國領袖無法迅速調整策略，全球各類危機將會惡化，影響的時間也會更長。報告建議擴大聯合國「建設和平委員會」的權力，並增加撥款協調各地衝突。

聯合國旗下有15個獨立自主的機構及11個半自主機構，秘書長潘基文只能協調大部分機構的行動，無法直接干預，令它們各自為政、降低效率。去年西非爆發伊波拉疫症，但世界衛生組織(WHO)在疫區的國家主任要先把疫情上報至非洲區域主任，拖慢了世衛日內瓦總部對疫情的掌握。世衛亦無需向聯合國總部報告伊波拉最新情況，令各單位無法在疫情初期及時反應。

聯合國推動逾560條多邊國際條約的簽訂，範圍包括人權、軍事、貿易以至外太空等，但聯合國只能擔當協調角色，各協定仍有賴各國自行遵守。美國拒絕正式簽署《京都議定書》，以求繼續排放溫室氣體，而《核不擴散條約》也未能制止各國擁有核武，即為實例。

今年以來，歐洲和東南亞難民危機升級，反映政局不穩令難民近年持續增加。全球目前有逾5300萬名難民，是有記錄以來最高，但聯合國難民署只有不足8000名員工，明顯不成比例。面對地中海難民潮，難民署國際難民保護部門副總監奧賓直言署方欠缺資源。聯合國任務增多，但不少成員國沒繳付強制性的經費，截至去年11月聯合國合共少收35億美元(約271億港元)。世界糧食計劃署去年底便因資金不足，宣布暫停援助敘利亞170萬名難民。

縱觀聯合國面對的各種難題，其中一項最大挑戰也許正是來自組織內部。隨着發展中國家政治和經濟實力增加，它們要求提升在聯合國的代表權和地位。有印度評論批評華府屢次繞過安理會，未獲授權就擅自行事，例如2003年入侵伊拉克、2011年空襲利比亞，以及去年空襲「伊拉克和黎凡特伊斯蘭國」(ISIS)。在烏克蘭問題方面，以美國為首的北約亦沒在安理會框架內商討解決危機，使美俄關係陷入低潮，亦因此癱瘓安理會運作，如同重返冷戰時代。這一系列事件亦令外界對安理會的運作愈趨質疑，如何回應發展中國家的呼聲，將決定聯合國未來的長遠發展。

日本安倍晉三政府謀求擺脫戰後體制，企圖成為安理會常任理事國(簡稱「入常」)，並與德國、印度和巴西組成「四國集團」，打算與非洲聯盟探討制定安理會改革的聯合決議案，最快今秋提交。不過，非盟部分成員對與四國集團合作態度消極，決議案能否順利制訂仍是未知數。

日本共同社報導，非盟與中國關係密切，四國集團希望通過與非盟合作，形成多數派力量，同時促使對聯合國改革態度審慎的國家軟化態度。四國集團還將爭取拉美及中亞國家支持，以確保通過決議所需2/3以上的贊成票。中新社分析指，即使美國支持日本解禁集體自衛權，但華府對聯合國改革的基本訴求未有根本變化，更希望維持現狀，從改善內部機制入手，並對德國等「入常」慎之又慎，可預見安倍的如意算盤打不響。

作為安理會常任理事國，中國積極維護聯合國憲章，並對安理會改革有既定立場。中國常駐聯合國副代表王民去年11月表示，安理會改革出發點和落腳點應是優先增加發展中國家、特別是非洲國家的代表性和發言權。中國外交部發言人洪磊今年4月亦指出，中國主張增加發展中國家在安理會的代表性及發言權。

聯合國秘書長潘基文任期明年底結束，新一任秘書長的遴選工備受外界關注。俄羅斯基金會主席克拉克在英國《金融時報》撰文指，對比潘基文2006年上任時國際格局仍是美國獨大的「單極化」，如今新興國家相繼崛起，世界格局正趨向「多極化」，預料新興國家在候選人上會爭取更大話事權，務求令新任秘書長及聯合國更切合當前國際局勢。

目前聯合國秘書長遴選過程幾乎由安理會壟斷，尤其是擁有否決權的5個常任理事國(P5)，聯合國大會只能就安理會提出的人選作表決。巴西和印度等影響力日漸增加的新興國家對此甚感不滿，要求有權提名候選人、進行公開面試及參與篩選，以增加遴選過程的透明度及包容性。克拉克指出，雖然P5未必願意讓步，但在選擇候選人時相信還是會顧慮到其他國家的聲音。

克拉克稱聯合國大會對新任秘書長主要有兩大訴求，一是落實輪任原則，按此下一屆秘書長應來自東歐地區；二是實現性別平等，因至今歷任秘書長均是男性出任。保加利亞前外交部長、現任聯合國教科文組織(UNESCO)總幹事博科娃會是熱門人選。(接下頁)

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聯合國憲章在1945年6月26日簽署後，於當年10月24日起正式生效，這天亦定為「聯合國日」。為表揚中國長期抗戰的功勞，中國代表在憲章上第一個簽字，美國代表則是最後一個。憲章確立了聯合國的宗旨、原則和組織機構設置，並規定成員國在國際社會的責任、權利和義務。憲章指出，聯國宗旨包括「維護國際和平與安全」、「制止侵略行為」、「促成國際合作」等。成員國應遵循主權平等原則，以和平方法解決國際爭端，而且成員之間一律平等，應該相互尊重主權、領土完整和政治獨立。

聯合國成立目的之一是維護世界和平，聯合國及旗下機構合共獲得12次諾貝爾和平獎。1950年代擔任聯合國秘書長的哈馬舍爾德曾立下名言，「聯合國不能讓人間變成天堂，但可免人間淪為煉獄」，無奈人間煉獄數十年來仍持續出現，世界始終未得和平。

紅色高棉1975年攻陷金邊，3年多期間屠殺逾250萬人，聯合國維和部隊直至1991年才進駐。類似事件其後不斷重演，由1994年的盧旺達、21世紀初的達爾富爾，到近年極端組織「博科聖地」及「伊斯蘭國」(ISIS)肆虐的地區，聯合國均未能及時制止暴行，往往只流於事後收拾殘局，維和部隊裝備亦不足，難以真正保護平民。由於聯合國只能干涉主權國家，無力管制犯罪集團以至極端組織等，同樣削弱它協調全球衝突的能力。

聯合國在全球負擔不斷增加，如維和部隊規模不斷擴大，由冷戰結束時的1.1萬人增至去年的13萬人。去年逾100人在執行維和任務期間死亡，另有數十人被俘，反映維和部隊的安全欠缺保障。

聯合國得以成立，戰時美國總統羅斯福是重要推手。他認為超國家組織能集合成員國的武力制止侵略者，保障世界和平，因此極力推動成立聯合國。

一戰結束後，美國總統威爾遜主張成立國際聯盟，時任海軍部助理部長的羅斯福對國聯構思甚感興趣。羅斯福上台後，有見德國逐漸擴張，便秘密要求國務院起草一份新跨國組織的章程。美國1941年底向軸心國宣戰，羅斯福隨即提出建立名為聯合國的戰時同盟，1944年與中、英、蘇於華盛頓決議成立聯合國。他1945年出席雅爾達會議時，亦極力爭取斯大林和邱吉爾加入聯合國。

為免聯合國重蹈國聯失敗覆轍，羅斯福決定增加安理會權力，要求其決議對所有成員國具約束力，而且只有5個常任理事國享有否決權。不過，他身體狀況逐漸惡化，最終於當年4月12日病逝，無緣出席三藩市(舊金山)的聯合國國際組織會議，亦未能見證各國簽訂《聯合國憲章》，只能由杜魯門繼承遺志。

聯國維和乏力

柬埔寨：紅色高棉1975年攻陷金邊，3年多期間屠殺約250萬政敵及平民，金邊的S-21集中營更是惡名昭彰。1979年柬越戰爭爆發後，紅色高棉退到鄉郊，但維和部隊直至1991年越南撤軍後方進駐柬埔寨。

盧旺達：盧旺達1994年爆發胡圖族人與圖西族人大屠殺，100天造成逾80萬人死亡，但卻僅得少數維和部隊駐盧旺達，無力阻止慘劇。

波斯尼亞：波斯尼亞1992年宣布獨立，引發波斯尼亞戰爭，聯和國其後介入調停。然而，塞族部隊1995年強行進入聯合國在斯雷布雷尼察劃定的安全區，殺害8,000名穆斯林。

敘利亞：敘利亞2011年起陷入內戰，政府軍及多個武裝組織至今仍盤踞各地，「伊斯蘭國」(ISIL)更多次被指殺害平民，聯合國指這場內戰至今造成22萬人死亡。

加沙地區：去年加沙局勢再次緊張，以色列多次炮轟民居、醫院及學校等設施，引致2,200名巴勒斯坦人死亡。聯合國人權理事會高級專員皮拉伊曾狠批以色列違反國際法，觸犯戰爭罪行，但安理會一直未作出任何行動。