朱曉中：世界銀行與波黑重建

來源：《俄羅斯東歐中亞研究》2015年第6期

【內容提要】《代頓協議》簽署之后援助波黑的經濟復甦和重建是國際社會援助衝突后國家重建的一個典型案例。世界銀行在波黑經濟復甦和重建，在設計援助方案、協調關係和動員外部資本等方面發揮了重要作用。世界銀行在波黑重建中的特殊功能及作用，為后續的重建奠定了堅實的基礎。本文梳理世界銀行在波黑重建中的工作進程，討論世界銀行在波黑重建中的作用並作簡要評述。

【關鍵詞】《代頓協議》 波斯尼亞-黑塞哥維那 國家重建 世界銀行

【作者簡介】朱曉中，中國社會科學院俄羅斯東歐中亞研究所研究員。

1995年11月《代頓協議》簽署之后，國際社會大量參與波黑及巴爾干的戰后重建。這里所稱的國際社會主要包括兩個組成部分：國際組織和國家。國際組織主要包括：世界銀行、北約、歐洲聯盟、歐洲復興與開發銀行和歐安組織等。國家主要有德國、美國和英國等。世界銀行參與了波黑重建的各個階段，並在絕大多數領域發揮了特殊功能。正是由於世界銀行的積極參與，不僅為后續的波黑社會經濟發展奠定了較好的基礎，也成為國際社會援助衝突后國家重建的一個經典案例。

一 世界銀行與早期的波黑重建

1991年6月之后，隨著斯洛文尼亞和克羅地亞兩個聯邦構成共和國相繼宣布獨立，先后在這兩個地方發生了時長不一、程度各異的戰爭。但最慘烈的戰爭發生在波黑。波黑戰爭期間，聯合國與由美國、英國、法國、德國和俄羅斯組成的五國聯絡小組多次試圖調停波黑戰爭。

南斯拉夫聯邦解體和爆發武裝衝突之后，世界銀行停止向南斯拉夫聯邦提供貸款。1993 年 2 月，世界銀行董事會提出 5 個新獨立國家作為南斯拉夫聯邦社會主義共和國獲得世界銀行成員國資格的條件（包括南斯拉夫聯邦時期的債務分配和償還債務的可靠計劃）。在波黑衝突期間，世界銀行的唯一工作是監督和評估衝突對政治和經濟發展狀況的影響。

1994年3月，《華盛頓協議》簽署之后，國際社會出現要求世界銀行援助波黑的呼聲。最初，世界銀行心存疑慮，因為波黑尚不是世界銀行成員國，而且波黑欠世界銀行債務，它不能在戰爭尚未最終結束就對波黑進行常規放貸。但世界銀行很快轉變了看法。世行管理層認為，結束波黑戰爭的持久停火協定簽署在即，且國際社會承諾援助波黑，世界銀行理應在其中發揮積極作用。

世界銀行參與波黑重建的第一個工作便是制定援助波黑的計劃。為此，世界銀行內設有波斯尼亞工作組，就援助問題進行討論。

1995年1月，世界銀行官員同波黑官員在世界銀行駐華沙辦事處就援助問題進行首次會晤。雙方主要討論世界銀行同波黑政府在即將展開援助方面的主要合作領域。由此，世界銀行與波黑當局建立起工作聯系。同年6月，世界銀行的第二個工作組奔赴華沙，開始制定波黑重建及經濟復甦框架計劃。世界銀行的工作從評估每個領域的重建需求開始。同時，世界銀行也開始協調國際社會重建波黑的研究和實際工作，同國際管理集團（img）、索羅斯基金會、世界衛生組織等機構建立起協作關係。同年夏天，世界銀行第三個工作組在波蘭華沙同波黑官員就波黑境內各部門的優先重建項目進行討論。

1995年10月和11月，世界銀行領導的聯合工作小組兩次赴波黑進行實地調研。聯合工作小組成員包括：國際貨幣基金組織、歐盟委員會、歐洲復興與開發銀行和美國國際開發署的代表，以及世界銀行各主要部門的工作人員。聯合工作小組審議波黑在近期需要進行的重建優先項目，敲定經濟復甦戰略。

為落實和管理重建援助項目，1996年1月，世界銀行成立波黑常駐使團。常駐使團的人員在隨后的一年中不斷增加，以便每個重建領域和項目都有專職人員和項目經理。

在重建項目實施過程中，世界銀行制定了一個雙軌援助戰略。第一軌，在國際社會大規模援助開始之前，緊急啟動對國計民生有重要意義的項目重建；第二軌，從清理波黑欠世界銀行和成員國的債務開始，實現波黑同國際社會金融關係正常化，制定和執行中期全面援助戰略，以幫助波黑實施制度改革計劃。

為使第一批項目能夠及時啟動，並填補融資缺口，世界銀行專門成立波黑信托基金，金額為1.5億美元。其中的1.25億美元以類似世界銀行開發援助的減讓方式提供，另外2 500萬美元為贈款。1996年上半年，世界銀行董事會討論援助波黑的最初7個項目，並決定由波黑信托基金提供資助。

世界銀行在努力落實緊急援助項目的同時，還和波黑當局談判清理債務及如何獲得世界銀行成員國資格問題。1996年3月，談判工作小組將清理波黑債務問題、波黑加入世界銀行問題以及財政援助波黑的戰略一攬子呈送給世界銀行董事會。在此之前，世界銀行、波黑當局和波黑各實體當局關於波黑債務問題已經談判近1年時間。以往的債務清理模式是：由捐助國資本、自有資本和其他非銀行類融資三者結合來償還債務。但由於波黑剛經歷嚴重的戰亂，根本沒有自有資本，因此，這種債務清理方式對波黑行不通。為此，世界銀行管理層尋找到一種既援助波黑，同時又保護銀行的融資方法，即允許波黑運用盡可能多的減讓融資來清理其欠債，並在短期到中期內減少其償債規模，同時確保該計劃不涉及國際清算銀行的債務免除和寬限來保護世界銀行。根據這一設想，世界銀行與波黑簽署新的償債協議，波黑將在30年內償付所欠國際復興開發銀行的債務（包括5年的寬限期）。實際上，波黑從2002年起才開始逐漸償還欠國際金融公司債務的本金部分。

隨著債務重組以及滿足獲得世界銀行成員國資格的條件，波黑自1996年4月1日起正式成為世界銀行成員國。與此同時，國際社會開始大規模推動波黑重建項目。首先推出的是16個“緊急”項目。無論是通過波黑信托基金還是由聯合國國際開發署進行融資，這些項目的批準程式和采購程式都被簡化。

這些緊急項目連同其他捐助國選擇的項目（交通運輸、電信），都旨在解決主要基礎設施和社會部門的當務之急。這些項目也關注創造就業、幫助受戰爭影響最嚴重的人群以及支援制度建立和發展。第一批項目只針對聯邦重建和經濟復甦需求，但后來的項目也包括波黑塞族共和國。

為使每個項目順利實施，國際社會要求每一個項目建立一個執行單位 (piu)，由波黑負責並提供人員。執行單位分為二級，在波黑聯邦和塞族共和國各建立一個項目執行單位。項目執行單位在建立地方行政能力和推動政府主導項目方面發揮了積極作用。

整體而言，初期的緊急項目執行得十分成功。捐助國、受益方（波黑各級政府）都廣泛表示認同。早期的項目執行具有幾個鮮明的特點：資金撥款快，項目效果達到受益方的預期，某些部門的項目實施有助於塞族共和國和穆克聯邦兩個政治實體在技術水平上聯系，引入非政府組織對項目進行管理，小微企業利用小額貸款獲得高回報率，以及以較低成本創造就業機會。在農業領域，向農戶提供受孕牲畜來快速恢復和發展畜牧業獲得巨大成功。

同時，世界銀行也開始關注波黑向市場經濟轉型問題。世界銀行對轉型的援助主要集中在企業和銀行領域的制度建設和政策調整方面。
二 世界銀行在援助協調中的作用
在《代頓協定》簽署之前，世界銀行已開始同國際貨幣基金組織、歐共體/歐盟和其他雙邊、多邊機構密切接觸，討論波黑重建問題例如，1995年初，美國國際開發署過渡倡議辦公室官員訪問過波黑，起草了波黑聯邦各地政治形勢、波黑各省形成情況以及波黑各民族之間合作和參與情況的報告，為世界銀行提供了有價值的資訊。1995年1月，在世界銀行的協調下，在華盛頓召開國際會議，討論波黑最初的重建和經濟復甦工作，世界銀行同歐共體在援助波黑問題上達成共識，形成了“國際團結”和“風險共擔”的援助模式。

世界銀行是組織國際社會對波黑進行戰后重建的主要角色。1995年12月，時任世界銀行行長沃爾芬森參加在英國倫敦召開的和平執行會議時強調，國際社會需要迅速行動，支援波黑的經濟復甦。同年12月，由世界銀行主持的第一次捐助國大會在比利時首都布魯塞爾召開，與會者認捐約6億美元。4個月后，第二次捐助國大會召開，又募集到12.3億美元。

捐助國會議動員近60個國家支援波黑重建，使波黑能夠在1996年開始大規模重建。波黑之外的人們認為，捐助國會議帶來的利益包括，建立援助的結構框架，確認優先領域以及共用資訊。

1997年1月在布魯塞爾召開了援助波黑國際研討會，討論當年在波黑的重建優先領域，以及1997~1998年期間的需求。世界銀行提出了捐資援助的4個優先領域：基礎設施建設，難民重返家園，共同體支援項目，通過社會領域和私營領域創造就業，改革金融領域，並強調可持續性。1998年7月23~24日，在布魯塞爾召開捐款人大會，來自40個國家和30個組織的代表參加會議，大會募集資金11億美元。這些資金將主要用於難民重返家園，企業和金融機構的發展，基礎設施的建設，公共安全和社會領域（教育和醫療）的重建和發展等6個領域。

在援助波黑重建工作中，世界銀行充分扮演調解人角色，並與歐盟共同充當所有項目的領銜捐助人。聯合國的諸多機構、歐洲復興開發銀行，以及雙邊捐助國是參與波黑重建的重要伙伴。

在16個緊急援助項目中，電力、煤炭、服務、交通、水和垃圾處理由美國國際管理集團（img）主持；工業和天然氣、地區供熱由美國國際開發署和海外開發協會（oda）主持；就業與培訓由國際勞工組織主持；教育、科學和文化活動由聯合國教科文組織主持，衛生和社會安全由世界衛生組織主持，排雷由聯合國駐波黑使團（unmbih）主持。世界銀行僅同國際貨幣基金組織共同制定經濟政策。所有領域的特別行動都受經濟特別行動小組（etf）的指導，由高級代表辦公室主持。部門特別行動的成功得益於部門之間的資訊分享，避免捐助國執行項目之間的交叉重疊。

總體來說，世界銀行同其他捐助國之間的關係不錯。但各項目之間的協調非常困難，畢竟各個部門的經驗不同，而且一些捐助國有自己的政治動機、目標和執行時間，甚至獨立選擇項目，確立優先采購方法。這一點與以往的國際援助不同，也給世界銀行的協調工作帶來難度。

在世界銀行的協調工作中，協調與非政府組織的關係是一項重要內容。在波黑重建初期，中央政府與非政府組織之間的關係並不融洽，他們之間缺乏溝通。波黑政府經常抱怨說，它對非政府組織活動的情況不了解。非政府組織和地方當局在援助問題上也互不分享資訊。例如，波黑當局安排的房屋修繕與非政府組織已經開始的房屋修繕項目相重疊。同時，非政府組織執行的分散化援助戰爭受害者的項目也很難與政府設計的項目相協調。世界銀行常駐代表經常參加非政府組織的會議。在長期項目上，世界銀行與波黑開放社會基金會、國際救助委員會和國際志愿機構委員會（icva）一道，支援波黑非政府組織的合作項目。世界銀行也因此被視為政府和非政府組織之間的有效橋梁。
三 世界銀行在維持穩定和經濟重建中的作用
在波黑重建中，世界銀行發揮三方面的領導作用，即提出概念、進行協調和融資。具體來說：（1）幫助波黑實現國家重建，振興經濟，增加就業，幫助難民重返家園並重新安置；（2）推動波黑繼續進行戰前已經開始的向市場經濟的轉型；（3）支援波黑政府制定經濟治理的制度並使之順利運行。世界銀行支援波黑經濟復甦和重建還意味著肩負兩個重要職能：第一，在從社會主義向市場經濟轉型的同時，它要充當創造經濟治理機構的工具；第二，通過經濟復甦和重建將交戰各方凝聚到一起，走向和平共處，甚至實現民族和解。
在1996 年9月議會選舉、1997年1月波黑（聯邦）政府建立之前，波黑沒有機構能夠設計或執行整個國家經濟復甦的總體綱領。和平執行理事會和波黑當局都承認，國際經濟機構將在和平協定簽署之后發揮至關重要的作用。事實上，世界銀行和國際貨幣基金組織在歐盟、歐洲復興開發銀行和其他機構的支援下一直在穩定和復甦波黑經濟中發揮著主導作用。

國際社會在幫助波黑實現經濟復甦時遇到三個方面的困難：第一，《代頓協議》附件四《波黑憲法》的序言中明確規定，波黑的經濟基於私有制，要向市場經濟轉型。但在經濟復甦和重建進程中，波黑各黨派大都不遵守《代頓協議》的相關條款而自行其是；第二，司法合作差，經濟復甦不同要素相互分離；第三，國家貿易和財政政策與執行相脫節。雖然中央銀行是發行貨幣的唯一權威機構，但波黑憲法第7條第1款規定，在最初的6年里，中央銀行實行“貨幣局”制度，防止央行擴大信貸和創造貨幣。憲法第7條第2款規定，波黑第一任行長由國際貨幣基金組織任命，而且不能是波黑或鄰國公民。這些規定在其他國家都沒有先例。

在《代頓協議》簽訂后的一段時期里，波黑交戰各方的政治分歧阻礙重建順利進行。因為各政治實體的政治議程各不相同，波黑憲法要求進行基本經濟立法和建立共同國家機構的進程十分緩慢。各實體的強硬派一直試圖阻撓或拖延建立具有統一功能的國家機構。雖然有些地方恢復了一定規模的貿易，但通常存在運輸風險（車牌體現注冊地）。同時，出於政治而不是技術原因，兩個實體之間沒有直接的電信聯系。

世界銀行和其他國際機構有時必須充當波黑重建經濟治理的外交助產士。他們在工作中經常遇到這樣的情況：同波黑官員在本次會議達成的協定到下次會議被來自同一個實體的不同官員斷然否定。在討論國家事務時，盡管兩人都來自同一個實體，但實體的代表比國家的代表權威性大，而且，波黑各實體的決策者經常以犧牲務實的妥協（獲得援助資金）來爭奪政治利益。在這種形勢下，世界銀行等國際組織不得不經常恩威並施，要求各政治實體采取必要的共同行動來制定政策，遵守承諾並履行責任。

世界銀行在動員外部資源方面發揮了關鍵性作用。1997年7月召開的捐助國大會批準了1996~1999年間51億美元的重建計劃。各捐助國的撥款速度各異，世界銀行的信托基金和國際開發協會的信貸屬於撥款速度最快之列。為推動協調使用捐助國的資金，堅持項目優先，世界銀行設計了一整套部門項目，每個項目都由項目執行單位和波黑相關部門密切合作。項目的協調大多通過地方部門特別行動組的不同部門人員來主持監督實施。世界銀行自己也為某些項目提供信貸，並呼吁捐助國更多地通過項目執行單位提供額外資金。

1996年，波黑的經濟恢復了50%，在世界銀行提供支付平衡和其他捐助國的援助之下，波黑的進口能力和對地方產品及服務的需求迅速恢復，生產和商業也開始復甦。在重建方面，交通干道和橋梁得到修復，絕大多數發電站恢復運行，大批學校和醫院得到重建。經濟方面，首先，雖然失業率有所下降，但在1997年初時依然維持在50%的高位上。其次，民族之間的矛盾一方面致使私有化進展過於緩慢，企業所有權確認因民族關係不和、民族認同復雜遲遲不能明晰，更不能吸引外國資本對波黑大型企業進行投資。一般情況下，一個民族區域中的某些企業所有權可以屬於非本民族人所有。另一方面，因為波黑各實體不能就網絡整合和接入等基本問題達成一致，電信部門的融資項目執行一直落后於設定的目標和時間表。最後，某些部門（如電力和基礎教育等部門）的資金缺口較大。

由於獲得重建的支援力度不一，波黑和平紅利的地理分布不均衡。波黑塞族共和國落后於聯邦的平均水平。在1996年之前，波黑塞族共和國處於國際孤立狀態，塞族共和國沒有參加第二次捐助國大會，由此導致受援滯后。在一段時間內，塞族共和國也因自己不愿意接受世界銀行的標準安排而未能獲得世界銀行的援助資金。在波黑聯邦框架內，克羅地亞族占多數的地區遭受戰爭破壞比波黑其他地區少，因此，經濟復甦的水平較高。

世界銀行在1996年底發布報告稱，波黑已經在經濟治理和執行《代頓協議》框架方面取得某些成就（如難民重返家園）。波黑重建從主要進行緊急修繕的第一階段開始轉向第二階段，即可持續的投資建設階段。

在重建的第二個階段（從1997年1月波黑建立三方參與的國家機構算起），波黑國內的形勢依然不穩定。這是因為，每一方都擁有事實上的否決權，各政治實體出於政治考慮，往往難以達成一致。1997年上半年沒能召開預定的捐助國大會，外部資源減少致使波黑的重建項目出現拖延的情況。同時，對戰爭罪犯問題的爭論導致和平執行理事會（pic）部分成員國不愿意執行《代頓協議》民事方面的內容。

對波黑政府而言，轉向第二階段重建將迫使當局面臨政治和金融管理問題，具有高度政治敏感性。對世界銀行和捐助國而言，轉向重建的第二階段意味著也將面臨更多政治問題。世界銀行要為捐助國可持續投資項目消除政治阻礙，協調援助和開發工作進行艱難的說服工作。雖然期望各方迅速實現合作並不現實，但人們對《代頓協議》簽署一年半之后波黑復雜的形勢依然深感憂慮。 
四 世界銀行在重建人力和社會資本中的作用
在世界銀行資助的重建項目中，16個項目涉及社會領域，其中4個項目涉及戰爭受害者的資助，教育、醫療服務和人力資源的復原及重新整合等問題。

在援助貧困家庭方面，世界銀行的項目向最貧困的家庭發放緊急救助現金，緊急修復為兒童和精神病患者治病的醫療機構，為殘疾人提供輔助設施並對他們進行康復訓練，向養老保險機構提供支援。

在教育方面，戰爭給波黑的教育領域造成嚴重破壞。戰爭中失去了大量教師（當兵、流離失所和死亡），70%的學校被損毀或用於軍事用途。世界銀行的緊急教育重建項目包括4個方面：（1）全國要整修或建設96所小學；（2）為學生提供書本；（3）在聯邦和省級層面上強化教育執行能力；（4）在塞族共和國進行相同的教育重建。教育重建進展順利，世界銀行撥付了其承諾資金的90%。同時，波黑各級教育主管部門之間的協調較好，甚至出臺和解和寬容教育的倡議。當然，教育重建也存在3個問題：（1）校舍的重建，教育資料的提供，受戰爭影響嚴重學生的心理干預，教師培訓和制度建設仍需要大量資金；（2）對語言問題的持續敏感使民族間的和解進程緩慢；（3）聯邦和實體政府作用的不確定，導致教育領域中關鍵性改革遲遲不能出臺並出現拖欠教師工資現象。波黑的經驗表明，公平處理全國范圍內的教育需求至關重要，教育要在后衝突社會重建中完全發揮作用需假以時日。

在醫療衛生方面，波黑戰爭致使20萬人傷殘，13 000人永久性殘疾，嬰兒死亡率升高，流行病患者和早死的比例大幅度增加。醫療衛生基礎設施也遭到不同程度的破壞。在世界衛生組織和世界銀行的幫助下，波黑各實體政府確定了衛生部門的重建需求，並通過兩個獨立的項目（戰爭受害者康復和基本醫療服務）來滿足這些需求。

在人力資源方面，重建人力資本的項目包括：軍人復員和重新整合、地方倡議（小額貸款）、公共工程和就業項目。這些項目都旨在提供生產性就業，目標受眾是深受戰爭影響的群體。在波黑聯邦和各實體建立起各種就業和培訓基金會，將其作為向地方就業培訓倡議提供財政支援的機構。1997年4月的世界銀行報告中指出，在執行項目發放的597份貸款中，貸給女性303份，貸給男性294份，女性所獲貸款占總貸款的一半。大約2/3的貸款貸給了復員軍人，38%的貸款貸給了流離失所人員。整體而言，就業項目取得了巨大成功，因這些項目而就業的人員超過97%。就業項目成功的原因是先行試點，之后大面積鋪開，以及當地弱勢群體對項目的了解和積極參與。

在公民社會建設方面，若干非政府組織和機構涉足其中。例如，“索羅斯社會”提出公民社會教育項目，歐洲聯盟提出民主項目。世界銀行雖然沒有直接涉足公民社會的建設，但保持同非政府組織的聯系並與之分享資訊。
六 波黑衝突后重建的經驗

世界銀行在波黑重建和經濟復甦中的作用被波黑各級政府、捐助國、非政府組織和受益方視為國際社會援助戰后重建工作的成功案例。同時，世界銀行的非貸款行動也受到推崇，包括它提供的波黑重建框架和對捐助國提出的援助指南。世界銀行支援的項目成功的重要原因包括：獲益方比較廣泛，利益攸關方涉足其中，充分關照項目的民族性，以及注重提升地方執行能力。世界銀行在波黑重建中的積極作用可以大致總結如下：

（一）較早介入波黑的重建

波黑的經驗表明，世界銀行較早介入波黑的經濟復甦和重建至關重要。世界銀行高管意識到，停火或和平協議簽署之后，世界銀行將成為國際社會援助波黑重建的一個重要組成部分。而部分捐助國和人道主義援助組織認為，世界銀行本可以更早向波黑提供援助。應該強調的是，國際社會對世界銀行介入時間和如何介入的消極看法可能源自對人道主義救援、重建與發展的看法不同。如何推動救濟和重建階段之間更平緩地過渡是一個存在較多爭議的問題。

（二）援助波黑是世界銀行的優先項目

波黑重建項目的成功在很大程度上是因為世界銀行內部對項目給予了特別關照。為順利開展對波黑的援助，世界銀行專門設立了波黑國家部。該部門主任負責監督援助波黑的進度和質量，這對圓滿完成援助項目至關重要。在援助波黑的早期以及在項目執行期間，時任世界銀行行長沃爾芬森發揮了關鍵性作用。他是成立波黑國家部門和向波黑派駐常駐使團的重要推手。

（三）與援助伙伴國一道工作

在向援助波黑的工作提供指導性意見的同時，世界銀行同其他機構密切合作，並在援助國之間進行協調，為波黑的戰后重建工作及時順利地展開奠定了重要基礎。世界銀行提倡分享資訊，在波黑重建過程中最大限度地避免捐助國之間工作交叉重復，使援助國的資本效益最大化。

（四）世界銀行與波黑各級政府保持較好的建設性合作關係

在援助波黑過程中，世界銀行既要同波黑聯邦機構打交道，還要同實施援助項目的兩個實體打交道。在實施援助時，世界銀行充分考慮各民族集團的利益，同非政府組織保持著較好關係。由於世界銀行的中立性，它也被視為政府和非政府組織之間的有效橋梁。

波黑案例是世界銀行介入衝突后重建的獨特案例，它涉及地區特性、政治復雜性，以及經濟治理等多個維度。雖然援助中遇到各種障礙，但不可否認的是，世界銀行在波黑重建工作的表現十分出色。