專家：監督條例修訂 紀委料可監督同級黨委 雙重領導體制或突破

中共十八屆六中全會正在北京召開，全會重頭戲之一是修訂《中國共產黨黨內監督條例 (試行)》。

著名制度反腐專家、中國紀檢監察學院原副院長李永忠預料，此次修訂將首次把同級紀委對同級黨委特別是常委的監督納入條例，並會在雙重領導體制上有所突破，將人權、事權部分上收，以上級紀委領導為主，改同體監督為異體監督，致力「形成科學的權力結構」，特別是要通過推行試點，落實監督條例，全面從嚴治黨、全面深化改革。

2003 年 12 月 31 日，13 年磨一劍的《黨內監督條例》終於大功告成。又一個 13 年即將過去，該條例將首次修訂。李永忠日前接受香港《文匯報》專訪指出，受當時形勢所限，條例存在諸多缺陷，此次料將在對同級黨委監督、改進雙重領導體制、轉向異體監督、形成科學的權力結構、吸收成功經驗等 5 大方面加以修訂。

1982 年，十二大政治報告就已明確提出：「對中央以下的同級黨委及其成員實行黨章規定範圍內的監督」。2013 年，中共中央總書記習近平在十八屆三中全會報告則進一步去掉「地方」兩字，提出「加強對同級黨委特別是常委會成員的監督，更好發揮黨內監督專門機關作用。」李永忠指出，但是十二大報告和十八屆三中全會的上述精神，在現行的監督條例裡面，卻一直未能體現。

目前施行的黨內監督條例，最大亮點是明確了紀委是黨內監督的專門機關。同時，賦予紀委「對黨員領導幹部履行職責和行使權力情況進行監督」的職責。但在具體的條款上，「對黨委常委、委員，同級紀委和黨委工作部門、直屬機構、派出機關以及相當於這一級別的黨組 (黨委) 的領導班子及其成員進行監督」；和「對下一級黨組織及其領導班子，特別是主要負責人進行監督」和監督職責，卻只賦予同級黨委，而非同級紀委 (見條例第六條三、四款)。

在第八條紀委的監督職責中，並沒有賦予紀委監督同級黨委、下級黨委，同級黨委委員，同級黨委常委的權力和職責。李永忠說，這是 13 年前制定的監督條例的最大遺憾！無權對同級黨委特別是常委會成員進行及時有效的監督，既已嚴重不適應反腐敗鬥爭的需要，也不適應黨風廉政建設的需要，更不適應全面從嚴治黨和政治體制改革的需要，因此必須盡快修訂。

這位權威專家分析，此次修訂肯定會在這方面有所突破，強調同級紀委對同級黨委特別是常委會成員的監督，並將之納入條例當中。

具體到同級紀委如何對同級黨委展開監督層面，李永忠相信，此次修訂肯定會在改進雙重領導體制上有所突破，其中主要就是引入中央此前通過的「兩為主」(「兩為主」即查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。)，把目前沿用蘇聯模式的同體監督，改變為異體監督。

「當然，它不會把同級黨委的領導完全給去掉，因為現在黨章沒有改，黨章講的是雙重領導，監督條例不可能改變這種雙重領導，但是它可以在以誰為主上有所改進和突破。」李永忠認為，新條例會在以上級紀委領導為主作出具體表述，吸收十八大以來，部分上收下級紀委人權、事權的經驗成果。

李永忠指出，從公元前 221 年秦始皇統一中國，到 1911 年清王朝滅亡，在中國長達 2200 多年的歷史中，中國一直施行的是異體監督，搞的都是監察行政。而 1949 年後，中國開始採用「蘇聯模式」的同體監督，變成了行政監察。監察行政和行政監察四個字相同，但排序不同，監察性質效果迥異，這也導致當前腐敗嚴重。修訂監督條例應充分借鑒古今中外的經驗教訓，將同體監督變為異體監督。

「中國和世界的歷史經驗表明，權力無分解，就無制衡；無制衡，就無監督；無監督，就無民主。」李永忠說，分權制衡，是防止權力癌變的最基本要求。修訂監督條例要借鑒人類文明的有益成果，要加強監督，發展民主，黨內就必須按習近平總書記所強調的那樣，「形成科學的權力結構」。

李永忠相信，修訂監督條例會積極吸收十八大以來加強監督的成功做法。比如，強化巡視、地方紀委的「兩為主」、將按單位派駐改為按大口統一派駐、重大問題報告制度等有益經驗和做法，都會補充到新的條例當中。

十八大以來反腐工作的 6 大新亮點

第一大亮點，就是指導思想的明確 -- 制度治黨。習近平一上任就下定了「把權力關進制度的籠子裡」的反腐決心；一年後明確了「形成科學的權力結構」的政改目標；兩年後作出了「制度治黨」、「重構政治生態」的戰略規劃。強調着力構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力體系。這些都是黨內分權的思想。目前，軍隊已走在了前面。比如，軍委紀委和審計局在軍改後，直接歸中央軍委領導，實現了監督權和執行權的分離。

第二大亮點，「要加強對同級黨委特別是常委會成員的監督」。這比 1982 年的十二大報告前進了一步，是十八屆三中全會最大亮點，也是新修訂監督條例的重要指引。

第三大亮點，把巡視作為利劍。三年多派出了十輪中央巡視組。而巡視組之所以能夠比各級地方紀委和各級派駐紀檢組發揮更大作用，就是因為巡視組是異體監督，而派駐機構是半同體半異體。巡視組的利劍作用，並不取決於其能力素質，而主要取決於異體監督的體制優勢。

第四個亮點，強化問責。王岐山說動員千遍，不如問責一次。新修訂的《問責條例》一是重個人責任，更重組織責任；二是重工作責任，更重政治責任。三是重執行責任，更重決策責任。但是，僅靠問責解決不了權力結構和用人體制不嚴密的問題，問責成功要靠改革。

第五個亮點，突出監督重點。十八大以來查處的 170 位高官，大都曾擔任過一把手，而他們的主要違紀違法犯罪的問題，也主要發生在擔任一把手期間。這些年來，一把手違紀違法通常佔同級別領導幹部的一半以上。其實，歷次黨章從未有一把手的稱謂，「一把手」的約定俗成，折射出的是「權力過分集中」這一「總病根」(鄧小平語)。產生一把手的體制不改革，一把手還會腐！

第六大亮點，調動民眾反腐的積極性。推進反腐鬥爭，高層的積極性如果不與基層的積極性相結合，這種積極性就會成為少數人的空忙。為此，中央紀委網站開通了民眾舉報熱線，江蘇淮安創辦的「陽光紀檢」，到今年初的點擊量就突破 3 億多人次。說明廣大群眾完全能在反腐敗鬥爭中實現其廣泛性、積極性和有序性的統一。