保障金監管乏力 廉租房步履蹣跚

廉租住房保障金得不到“保障”。國家審計署審計調查結果指出，3年間，22個城市廉租住房保障資金共計少提取146.23億元，此外，還存在挪用、套取現象。按規定應占土地出讓凈收益10%的廉租房保障金，由于各地土地出讓凈收益的不透明，其具體數額也顯得云山霧罩，莫衷一是。

廉租房保障金提取基數模糊

“哪里有廉租房？哪里有經適房？哪里有公租房？我怎么不知道？”林加勝先生略顯激動地追問記者。林加勝一家五口，四代同堂，蝸居于上海浦東新區港機新村的一室半狹窄的陋室中，房間總面積僅16.8平方米。兒子長大了，委實住不下，只能在院子里搭了間違章小棚寄身。“我向很多有關方面反映了我家的困窘，但都沒有結果。如果浦東現在有廉租房或者經適房，我肯定去申請。”林加勝說。

林加勝的困惑和質疑在宏觀層面也可以找到相應的征兆。11月17日，國家審計署發布對19個省市2007年-2009年政府投資保障性住房審計調查結果，北京、上海、重慶、成都等22個城市廉租住房保障資金計提不足，2007年-2009年，這些城市共計少提取146.23億元。

2007年，財政部出臺《廉租住房保障資金管理辦法》明確規定，廉租房保障金的來源，包括從土地出讓凈收益中提取不低于10%比例的資金，以及來自于地方政府和中央的各項財政預算補助資金等。此次審計發現，22個城市的提取比例未達到要求。

計提不足，其實事出有因。時代周報記者發現，各地土地出讓金總額尚有數據可查，然而，各地土地出讓凈收益大多并未對公眾發布過，顯得云遮霧罩，曖昧不明，占其10%的廉租房保障金應為多少，更令人迷惑。如此現狀為廉租房保障金的提取增加了監管難度。

據國土部的統計顯示，2007年全國土地出讓收入近1.3萬億元；2008年，全國土地出讓收入約0.96萬億元。根據財政部的數據，2009年全國土地出讓收入為1.4萬億元。

然而，土地出讓凈收益，卻一直是筆糊涂賬。“與之相關的廉租房保障金，到底應投入多少，并不明晰，這給了地方政府非常大的操作空間。倒不如改成以土地出讓金的百分比來提取。這樣不僅中央可以審計，全社會都可以進行監督，根據廉租房的動工量，看有沒有達到賣地收入的相應比例，沒達到的可以加以敦促。”上海上實置業投資咨詢有限公司副總經理湯輝告訴時代周報記者。

事實上，公眾對兩個概念的誤解確實存在。今年7月，深圳市披露2010年財政預算時，即傳出2010年深圳市土地出讓計劃收入239.04億元，其中將安排6.94億元用于保障性住房建設，不到土地出讓金總額的3％，一時即被公眾指責為“離國家規定的10％相去甚遠”。

深圳所承受的批評有點冤。深圳提出的3％和國家規定的10％，顯然分母并不一樣，前者是土地出讓金總額，后者是土地出讓凈收益。

土地出讓凈收益莫衷一是

土地出讓凈收益該怎么算，地方政府莫衷一是。今年7月，廣東省住房和城鄉建設廳曾表示：“這個凈收益該怎么算，目前沒有明晰。有的地方是將沿途的開發全算進去了，結果就是好多市把這個凈收益搞成零，甚至負數。”

公開報道顯示，2007年西安市成交地價近93億元，上繳市財政土地出讓金純收益僅6.5億元，收益占土地出讓金的比例遠遠不到10%。

不過，在今年 3月召開的全國“兩會”上，全國人大代表李永忠“挑刺”稱：按照規定，土地出讓金凈收益的10%要用于廉租房建設，去年應該是1273.29億元，但實際上財政支出只有708.52億元。若按李永忠的說法來計算，2009年的土地出讓凈收益應為1.2萬億余元，占土地出讓金總額的近80%。

而業內一般認為，除去征地、拆遷、補償、稅費等成本，土地出讓的凈收益一般在40%以上。如果按照10%的比例提取，則2007年-2009年間，每年可以提取至少400億元的廉租房保障資金。但，審計署的數據顯示，3年間，19個省市籌集廉租住房保障資金為1038.8億元。

“政府出讓土地，用最終的成交金額減去出讓底價，就能大概算出收益，因為出讓底價中應該已經包含了成本，溢價部分顯然就是凈收益。從現在的溢價幅度來看，從整體而言，溢價率應該在50%-100%之間，最主要是看土地的位置好不好。”佑威房地產研究中心副主任陸騎麟告訴記者。

據中國指數研究院的2009年全國土地出讓收入報告，主要城市土地溢價率為60%左右，部分城市單月土地出讓溢價率為130%。在此背景下，土地出讓的利潤顯然不會很低。

在湯輝看來，“地方政府對一塊土地的拆遷、平整成本到底是多少，一直缺乏監管，沒人知道，我相信這個成本相對地價來說，不會很高。土地出讓的利潤應該在50%以上，此外還有溢價部分。并且，政府自己進行的土地一級開發產生的土地溢價，以及國家以開發國家重大工程的名義收購的土地（包括從開發商手中取得），所產生的土地溢價，都是不用繳納土地增值稅的。因此，土地出讓的利潤應該很高，正是因為利潤率很高，所以地方政府回避談這個問題。”

盡管“手中有錢”，地方政府對廉租房卻吝于投入。“廉租房投入周期相對比較長，可能要十年、二十年才能收回投資，相對于一兩年就可以賣掉收回投資的經適房來說，地方政府更缺乏建設動力。”陸騎麟認為。

“建設廉租房，地方政府短期內要支出很大一筆資金，因此積極性不夠，此外，地方政府還擔心廉租房會分流部分潛在的購房者，對商品房的銷售市場造成一定沖擊。”湯輝表示。

對計提不足的原因，國家審計署認為：一些經濟發達城市土地出讓凈收益基數較大，不必全提就能滿足一定時期內的廉租住房保障需求；一些城市對土地出讓凈收益尚未做出準確核算，致使未提或少提廉租住房保障資金。

“廉租房投入不足，除審計署說的兩個原因外，還反映出部分城市不愿將足額的土地凈收入裝入廉租房專項資金的‘袋子’中，因為一旦裝進去，想把錢拿出來花在別處就沒那么方便了。說廉租住房不差錢，除了極個別的東部財政富裕城市，那是地方政府的托辭，當前全國各地廉租房的受益面都是偏低的，完全有空間進一步擴大保障面。”上海易居房地產研究院綜合研究部部長楊紅旭告訴記者。

事實上，據媒體報道，2009年的地方廉租房建設完成任務不足一半，原因都是地方財政狀況緊張，配套資金不足。國家統計局數據也顯示：2010年1月-6月，全國保障房投資額為433.19億元，同比非但未有提高，反而縮水1.7%。

“最重要的是要有個剛性的規定，規定拿多少比例的錢去建廉租房。我覺得土地出讓金收益的10%或以下是合適的，不能超過10%，超過這個界限，就沒有能力了，就成了空話。”社科院金融研究所研究員易憲容認為。

公租房挖廉租房“墻腳”

在提取不夠之外，廉租房保障金還被發現存在挪用、套取問題。在審計署重點調查的32個城市中，有6個城市和4個縣將廉租住房保障資金用于回購經濟適用房和工作經費等支出，共計15231.3萬元；有6個城市的34個項目利用虛假申報材料等，套取新建廉租住房中央預算內投資補助資金6129萬元。

不過，審計署也透露，截至2010年8月底，天津表示通過其他渠道籌集的廉租住房保障資金已滿足需求，北京、上海等11個城市從土地出讓凈收益中補提了以往年度廉租住房保障資金 38.61億元。此外，挪用的廉租住房保障資金15231.3萬元也已全部歸還。

此次審計暴露出的廉租房保障金的少提與挪用問題，也讓如何有效監管顯得更為迫切。“如果缺乏社會的監督，很難保證對廉租房的有效投入。政府通過自己的審計部門來監督自己，很難保證監督的有效。此外，在一些二三線城市，很多項目立項時是以經濟保障房的名義，但銷售時就變成商品房了，而且能辦出房產證，這樣的‘怪胎’也不少。所以還是需要引進社會的監督。”湯輝認為。

在廉租房保障金尚得不到“保障”的情況下，11月16日，財政部、國家發改委、住房城鄉建設部聯合發文，允許土地出讓凈收益中計提的廉租住房保障金用于發展公共租賃住房。這一政策意味著，公租房將從廉租房的份額中“分一杯羹”。

由于公共租賃房租金標準比較高，適合市場化運營，很可能導致部分地方政府“重公輕廉”。“公租房能夠最大限度地減少各種‘夾心層’的住房苦痛，因此正在成為我國住房保障體系中的‘新寵’，但地方政府切不可‘喜新厭舊’，冷落了廉租住房。廉租房還是要比公租房重要，因為廉租房解決的是最窮的那部分人的住房問題。從廉租房保障資金中‘虎口奪食’，我覺得是有問題的。公租房還是要更多地利用市場機制，盡量不要擠占廉租房資金。”楊紅旭告訴記者。

在湯輝看來，與其在保障性住房方面新招迭出，不如把某一塊著力做好。“如果一個產品有很多漏洞，又沒有完善的監管機制，結果很可能與當初的初衷背道而馳，再多的產品、政策，還是達不到保障性住房的初衷。我覺得還是從廉租房著手比較好，它對有錢人沒有吸引力，腐敗空間相對較小，又有香港、新加坡的成功經驗可以借鑒。如果對其投入量有明確的數字保證，且執行、管理到位，不僅可以緩解低收入者的住房困難，對商品房的價格也會有所緩沖。”