陳文輝:金融危機后中國保險業監管的再思考

陳文輝

金融危機后，我國保險業堅持轉方式、調結構、促規范、防風險，保持了平穩的發展態勢，功能作用不斷發揮。但2011年以來，面臨復雜的國內外經濟社會形勢，保險業在利率高企、資本市場大幅波動等因素以及行業粗放發展這一痼疾的共同影響下，出現了增速放緩、投資收益降低、償付能力下滑等問題；同時，經歷金融危機的洗禮，身處動蕩的世界經濟金融環境，各國金融監管者深刻反思危機帶來的教訓和啟示，積極推動金融監管改革，健全國際監管標準和要求，提升風險管理水平，強化消費者權益保護。因此，積極應對內外部挑戰，順應國際保險監管的發展趨勢，不斷改進和完善我國保險監管，已成為進一步推動中國保險業科學發展的根本保證。

一、保險監管應當以防范風險為核心

保險業是管理風險的行業，保險機構在經營中承擔、轉移、分散了多種風險，其自身的風險管理就顯得尤為重要；對于保險監管者來說，就是要始終抓住風險這一核心要素，構建監管體系，開展監管工作。近年來，保險業持續快速發展，保險公司經營管理日趨規范化、精細化，風險管理技術不斷改進，對于風險的細分和管控也日趨科學和嚴密。然而，受世界經濟復蘇進程存在較多不穩定、不確定性因素的影響，我國經濟發展正面臨復雜的國內外形勢，雖然保持了強勁的勢頭，但仍存在諸多矛盾和挑戰；同時，保險業規模迅速擴大，社會影響顯著提升，保障范圍逐步拓展，與其他金融行業，以及國民經濟中其他行業間的相互影響日益加深，行業發展中面臨的不確定性有增無減；此外，經營粗放的痼疾仍在不少保險公司中存在，重規模、重費用，輕效益、輕風險管控的問題屢見不鮮。

保險監管者應客觀審慎辯證地看待發展形勢，把困難估計得充分一些。一方面，隨著風險管理工具的不斷升級，現有風險將得到更好的控制；另一方面，行業風險也在發展變化，潛在的風險將逐漸暴露，新的風險將不斷出現。面對瞬息萬變的外部環境，保險監管者要準確把握并堅決守住風險底線，從風險識別、風險評估、風險控制、風險處置等方面，著力完善保險監管體系，使保險監管的每一個環節、每一項工作都能做到有的放矢。只有這樣，才能真正抓住監管的“牛鼻子”，提高監管效率，使有限的監管資源發揮最大的效用。

近年來，保險監管在風險防范上已取得了長足進展，頒布實施了《人身保險公司全面風險管理實施指引》等一系列制度，初步搭建了行業風險管理的框架。但從監管效果來看，目前的風險防范還不能充分適應行業發展的水平，總體仍顯不足。當前，行業發展暫時出現了一些困難，這既是外部經濟環境影響所致，也是行業長期粗放增長所致。因此，進一步加強風險防范，正是促進行業調整結構，轉變發展方式，有效破解長期以來困擾行業發展所積累矛盾的重要手段。我們不能有絲毫的動搖和松懈，必須秉持審慎的監管態度，把風險管控作為鐵律，嚴密防范行業存在的償付能力風險、信用風險、資產風險等。具體來看，宏觀審慎監管，防范系統性風險，就是要推動市場主體堅持正確的發展方向，堅持做好核心業務，避免盲目開展綜合經營；微觀審慎監管，保持保險機構的財務健康，核心是強化償付能力監管。

二、保險監管應以保護消費者權益為根本目標

消費者的需求是保險業保持發展活力的源泉，失去了消費者信任，行業發展就會缺乏動力，陷入困局，甚至喪失生存的基礎；而消費者受到專業知識水平、信息不對稱等因素的限制，通常在與保險機構的往來中處于劣勢。此次金融危機中，金融消費者的利益受到了嚴重損害；金融機構的聲譽和信用備受質疑，發展也受到了影響。由此可見，保護消費者權益是確保行業持續科學發展的根本動力，是維護公平、公正市場秩序的重要保證，也是保險監管的根本目標。

受金融危機影響，各國都加大了消費者保護力度，一些國家和地區紛紛調整監管架構，強化消費者保護機構的地位，甚至將其與審慎監管機構分設。比如，美國金融監管改革方案中新設消費者金融保護局，香港特區政府建議設立投資者教育局和金融糾紛調解中心。中國保監會也已于近期成立了保險消費者權益保護局，專司消費者保護。

當前，保險業已站在新起點，進入新的發展階段，保險監管更應加強消費者保護。雖然近年來保險監管工作取得了長足進步，但隨著社會經濟的快速發展，消費者的維權意識日益增強，表達訴求的方式更加多樣和便捷，對保險監管工作的要求和期望不斷提高，與之相比，我們仍存在較大差距，這就要求我們將消費者保護擺在一個更加突出的位置。維護消費者權益，是保險監管的出發點和落腳點，保險監管就是代表社會公眾的利益介入保險市場，通過監管來調整和維護市場體系中各主體間的平衡關系。保險監管者要堅定地同廣大人民群眾站在一起，以維護消費者權益作為自己的基本職責，把監管權力的使用同消費者的訴求緊密聯系在一起，把監管權威的樹立同消費者的認可緊密聯系在一起，把監管效果的評價同消費者的滿意度緊密聯系在一起。通過保險監管，使保險業的功能作用得到充分發揮，為社會經濟提供廣覆蓋、低成本的保險保障，使保險業發展的成果真正惠及廣大消費者。

對于保險監管來說，做好消費者權益保護，首先要通過政策引導、監督處罰等手段，引導保險公司逐步樹立消費者觀念，使其切實重視消費者權益，認真對待消費者的訴求，承擔消費者保護的職責。其次，要把消費者保護作為一項貫穿保險經營全過程的系統工程來對待：在產品上，要引導保險公司貼近市場，開發切實滿足消費者真實需求的保險產品；在銷售上，要著力打擊各類銷售誤導；在服務上，要狠抓有關服務規范的落實，著力提升服務水平；在理賠上，要促使市場主體不斷增強消費者意識，重點解決“門難進，臉難看”的問題。

三、保險監管應堅持推動行業市場化發展的方向

商業保險是市場經濟的產物，是運用市場機制防范和化解風險的社會化安排。市場經濟越發達，就越需要對社會經濟活動中的各類風險進行管理，商業保險發展的空間也就越大。隨著市場經濟的發展，中產階級大量涌現，居民財富不斷積累，廣大群眾的財產和人身保險需求也日益增強。

我國加入WTO后，保險業作為最先對外開放的金融行業，較早引入了海外的資金、技術和人才，經受了發達國家和地區保險經營理念的沖擊和洗禮，在產品、渠道、管理等方面與歐美市場的差異日益縮小。經過近年來的持續快速發展，各主體的市場化經營理念日趨牢固，保險市場的競爭機制日益完善，整個行業的市場化程度相對較高。

市場化是保險行業可持續發展的基礎。所謂市場化，就是要充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用。通過公平有序的市場競爭，實現市場主體的優勝劣汰，使市場需求和資源真正向資本雄厚、管理高效、創新能力強、服務水平高的公司集中；通過公平有序的市場競爭，促使市場主體把精力集中在服務消費者、滿足消費者需求上面，推動保險產品的不斷創新，保險服務的持續提升；通過公平有序的市場競爭，可以持續改進消費者福利，使消費者真正享受廣覆蓋、低費用的保險保障，提高滿意度，從而源源不斷地產生保險需求，形成行業持續、健康、穩定、科學發展的強大推動力。

保險監管要堅持行業市場化的發展方向，堅定不移地深化保險市場改革，堅持以完善市場運行機制、維護市場秩序作為監管思路，充分發揮市場機制的調節功能，更加注重創新監管方法，逐步放松市場管制，探索更多市場化的監管手段。

總體來看，這些年的保險監管是富有成效的，現已初步形成了一整套為實踐所證明的較為健全的監管體系。但在實際中，還存在重行政手段，輕市場機制的問題，抑制了市場活力，限制了保險公司的主動性，往往出現“一抓就死、一放就亂”的問題，最終的監管效果也常常差強人意，甚至出現市場主體、消費者都不滿意的局面。行政指令有其統一高效的優點，但稍有不慎就可能違背市場機制，扭曲資源配置規律，降低市場運行效率；同時，對市場管制過多，也會限制保險公司的經營自主性，束縛其創造力，甚至形成“千人一面”的同質化問題。

監管中存在的這些問題，既有其產生的歷史背景，也與保險業的經營特點有關。化解矛盾的關鍵在于，保險監管要以市場機制為紐帶，切實做到寓監管于服務。保險監管既不應居高臨下、大包大攬，更不能事無巨細、有求必應。應充分尊重市場規律，主要通過市場機制引領企業科學發展，將工作重點放在當前社會經濟環境中，市場機制無法充分發揮作用的領域。在決策中，應主要依靠和發揮市場機制的作用開展監管，通過全面了解社會經濟環境，準確把握市場動態，密切關注市場主體的變化，通過政策引導和嚴格執法，調動市場主體自覺按照經濟規律開展經營，形成公平公正的市場秩序。寓監管于服務，就是要充分尊重市場規律，增強市場主體的主動性，減少對行政機關的依賴，徹底摒棄“等、靠、要”的心態；減少行政指令性的監管方式，積極營造寬松靈活的政策環境，鼓勵市場主體通過多種方式開展有序競爭。當前，隨著社會主義市場經濟的日趨完善，保險業市場體系的逐步健全，已經具備了市場機制運行的外部條件，保險監管也應逐漸轉變傳統的觀念和手段。一方面，在監管中，要更多使用市場化的手段