中國智庫應看准東南亞「第二軌道」外交機遇

    華南理工大學公共政策研究院政策分析師張駿撰文指出，中國智庫及國家相關部門如果不能在參與東南亞智庫「第二軌道」外交的事務上退而結網，就難免會在該地區有關安全、經濟和政治合作的諸多問題上臨淵羨魚。這篇文章具有一定參考意義。

據說曾經有這麼一段時間，東南亞國家不少「業內人士」每天憋着對於即將出爐的「南海仲裁」的興奮勁兒而做出不願過多議論的姿態，但同時心底里就等着自己（不利於中國）的預測被最終應驗。這是一種凡涉事國家人民都難以回避的因「出身」而「站隊」的「惡毒」，還是在法司法定案前夕保持適當克制的「道德」，其實都不重要，因為在不同立場的人聽起來，總有一種評價比另一種中聽。

重要的是要知道在剛才那段特殊時期以外的日子里，那些「業內人士」從來都不曾停止談論包括南海問題在內的一切與中國和東南亞國家相關的事務，而這些「談論」的影響力可不僅限於談論，它們完全可能借助東南亞國家智庫開展的「第二軌道」外交而在這個地區形成滲透官方、學界、乃至公眾的普遍觀點。因此，對於中國相關領域的專業人士來說，充分認識到東南亞國家智庫開展「第二軌道」外交在 「後南海仲裁時代」的重要意義，是十分必要的。

「第二軌道」外交的基本含義

「第二軌道」外交是指在官方外交渠道之外，利益相關各方通過非正式的（包括民間和半官方）平台開展某些政府不適合直接出面的外交活動。「第二軌道」外交在世界范圍內都很普遍，但是歐美國家大都擁有更加穩定和豐富的官方渠道，也面臨對「透明度」要求更高的制度約束，從而使得這種現象在當地很難具有在亞洲國家的活力。華威大學的研究顯示，亞太地區有關安全和經濟合作的議題上，以智庫為平台的「第二軌道」外交有着良好的發展進程。在東南亞地區，這種智庫和政府展開積極互動的模式分明有助於在不同利益團體間取得共識，以協同應對共同面臨的問題。

「第二軌道」外交本質上不同於傳統外交，它涉及到更多元的行為主體，已經不再是以國家為中心的活動。當然這並不意味着傳統的官方外交是無關緊要的，更准確的理解是通過協同「第二軌道」外交，當今的官方外交能夠越來越多地與非國家行為主體共享世界舞台。「第二軌道」外交激發了全社會層面的參與，學術界、公共知識分子、記者、商業精英以及「以私人身份活動」的官員都得以加入討論。當然，政府官員和政黨領袖們以「私人身份活動」的實際用意不言自明，只不過大家都對此保持着微妙的默契。

對於智庫行業來說，這種模式的具體操作方法是由各類智庫依托其自身平台舉辦各種正式和非正式的會議，會議的組織方當然並非官方，但是參與者「混合」着官方和非官方人員。所謂「混合」即官方與非官方參與者之間並沒有明確的區分。實際上，這表明「第二軌道」外交就是在將特定的非政府組織嵌入到一個同時存在公共和私人機構的網絡中去更廣泛地實現各方利益。

東南亞智庫的「第二軌道」外交實踐

「第二軌道」外交在亞太地區的安全、經濟和政治合作方面補充實現了官方利益。作為東南亞地區最為重要的有關和平與安全研究的「第二軌道」機制，東盟戰略與國際研究所（智庫網絡）（ASEAN-ISIS network）就是典型例證。該機構是與東南亞國家共同注冊的非政府組織協會，成立於1988年，其最初成立的宗旨是為東盟各國特別是東盟組織提供決策顧問，從1991年開始，它就以備忘錄的形式每年向東盟提供政策咨詢。

該組織創始成員包括印度尼西亞的戰略與國際研究中心、馬來西亞的戰略與國際研究所、菲律賓的戰略與發展研究所、新加坡的國際事務研究所、和泰國的安全與國際研究所。後來陸續加入的成員還有文萊政策與戰略研究研究所、柬埔寨合作與和平研究所、老撾外交研究所、緬甸戰略與國際研究和越南外交學院（原國際關系研究所）。站在東南亞國家的角度，雖然也存在一些問題（尤其是在處理與中國的「南海問題」方面），東盟戰略與國際研究所構建的智庫網絡還是為東盟探索區域整合提供了相當的智力供給，從而增加了這一地區諸國（作為一個整體）在國家舞台上的分量。

另外，積極參與亞太安全合作理事會（CSCAP）的各項活動也是東南亞智庫通過「第二軌道」外交活動影響區內安全局勢的重要途徑。亞太安全合作理事會，是亞太地區最大的從事「第二軌道」外交的非政府組織，有學者認為它也是區內組織最完善、最具開放性，活動最積極的第二軌道多邊安全對話平台。亞太安全合作理事會成立於1993年6月，發起者是亞太十個國家的十個研究機構，現在有20個成員國委員會，大約 750個個體委員。理事會活動的組織者和參與者都是熟悉安全問題和國家安全政策的專業人士及政府官員，大多來自亞太各國著名的大學、智庫以及政府下屬的研究機構。在亞太安全合作理事會的各種地區安全問題研討會中，他們能夠在一些問題上達成某種程度的一致，提出發展亞太地區安全合作的新途徑、新方法，形成關於亞太安全合作的共有知識。

亞太安全合作理事會擬定了一個雄心勃勃的發展計劃，旨在為更加系統化和制度化的安全對話提供一個穩定且具有包容性的渠道。亞太安全合作理事會的主要目的包括宣傳「第二軌道」外交的價值和效用。這涉及改善類似想法國家之間的溝通，也涉及建立超越意識形態分歧的「安全合作機制」，從而在整體上有利於鞏固現有的聯盟架構。不能不說該理事會為增強地區信心提供了一個更賦建設性的思路。該理事會明確提出其無意於成為該地區唯一的「第二軌道」外交渠道，而是力圖促進協調工作和避免冗余。亞太安全合作理事會的目標是在官方不便於公開介入的敏感問題上，通過促進和實現對話，先行於政府一步進行技術性問題研究，並在「第二軌道」和官方渠道之間提供一個互動、互助的合作機制。

學界的大多數意見認為「第二軌道」外交確實在亞太地區的安全、經濟和政治合作方面補充實現了官方利益。然而，沒有明確的參數可以論證「第二軌道」的積極面與消極面孰輕孰重。積極的一面是「第二軌道」這類非正式的外交手段確實使得智庫發揮了積極的作用。在某種程度上，智庫的充當着「誠實的經紀人」，邀請所有感興趣的各方坐下來通過閉門會議來討論一個特別的問題或建議。它們提供一個「中間地帶」，在一個不被記錄的環境中，可以探索化解區域沖突的新的合作方式和方法。這樣的活動對政府來說是有用的，如果該智庫足夠突出，這樣的活動就可以拓展國際影響力，乃至能夠搭建起一個顯赫的，由國家首腦，商業領袖，外交官，軍官，和學者共同組成的網絡。非正式對話有時還會具有特別的價值，因為總有某些時候出於某些原因，官方的對話驅動是癱瘓的。

消極的一面是政府可以利用這個「第二軌道」和智庫為其公共政策背書，但實際上很難說這其中有多少真正是智庫的意見。智庫非官方的研究人員在公眾面前造成了其分析、建議在政府決策中真實有用的印象，然而這一印象可能是虛幻的。比如部分現實主義者可能更傾向於認為亞太地區安全合作委員會論壇根本就是一個清談俱樂部，充其量不過通過煞有介事地關注某些安全問題來實現自身存在感，比如去討論南海諸國正在進行的軍備競賽和由於領土爭端和貿易緊張造成的國際緊張局勢。在最壞的情況下，各種由智庫牽頭組織的討論還可能出現討論熱烈而不出成果的局面。如果是這樣的話，這類安排將難以為繼。這樣就給了政府更大的操作空間，它可以借機推動更加問題導向的非正式對話。然而，此類非正式對話的前提是值得商榷的，政府完全有可能操縱議題的選擇，並引導出符合其立場的決議。說到這里，至於在南海問題上全然不顧中國的極力反對而提請國際仲裁是不是在種種條件下被引導出來的意見，這個問題就很值得玩味的了。

中國該怎樣參與東南亞國家智庫開展「第二軌道」

當然，由東南亞國家主導的「第二軌道外交」如果就南海問題推進到了需要在種種條件下引導出某種意見的階段，中國恐怕很難介入並發揮影響力的。但是，這不等於中國不能夠有所作為，至少不能說是沒有渠道。首先，亞太安全合作理事會這樣的國際機構並非排斥中國的參與。亞太安全合作理事會中國委員會（CSCAP China）完全可能在例如派代表團出席每次的亞太圓桌會議時對過往的工作方式做出調整（從而更加積極地參與有效互動而非僅就官方立場反復表態）。其次，東盟戰略與國際研究所（智庫網絡）的平台也不是封閉的，而且作為其組成員機構的各國智庫中至少就有新加坡的國際事務研究所是與多家中國智庫進行過直接對話和合作的。最後，必須認識到東南亞各國政府中的決策者的思維也不是封閉的，他們必然受到自己國家智庫觀點的很大影響。也就是說，只要能參與任何一個國家的智庫舉辦的學術交流活動，就有可能進行純官方場合不便於展開的探討，期間有價值的信息就有可能通過這個國家的智庫的渠道進行傳播，甚至最終影響政府中決策者的看法。

現在難免讓人有所疑慮的，卻是我國相當一部分有機會參與這些國際交流中的人員因為種種原因采取着一種非常技術性的「不接觸」策略，而結果無非是因為「不跟人家玩」而終導致後來「干脆沒得玩」。比如近期往來東南亞國家的學者和研究人員大概都有這麼一種體驗，自打「南海仲裁」結果公布之後，各種國際交流場合中，有關未來南海局勢的議題就被自動連接到了任何一個同時涉及到中國和東南亞國家的議題上。要知道東南亞各國智庫舉辦的向中國有關人士開放的論壇都是如此，更遑論那些不對中國人開放的內部平台了。面對這種情形，不少人依照國內慣常的思路和處世的態度，給出了相當「中肯」的意見：一方面，承認在分析美國對中國實施「再平衡」戰略過程東南亞國家的角色這類政治議題時「南海仲裁」是個繞不過去的坎兒；另一方面，也呼吁中國-東盟貿易這類的經濟問題不應被政治化；再有就是在比如中國和湄公河下游國家的水權爭議這類混合着經濟發展和地緣政治的議題上，強調關聯南海問題會導致問題的復雜化……然而，哪怕只是偶然一次的身臨其境，你就會知道這種「冠冕堂皇」的態度之後隨即就「沒人跟你玩了」，那些東南亞、南亞和歐美的研究人員們會禮貌地借故淡出你們的對話而在一旁欣欣然地另起爐灶。「如果你覺得旁邊那個大國正在崛起，而你對她崛起意味着什麼並沒有什麼把握……我們可以談一談……」這話在東南亞國家永遠是有市場的。畢竟，在他們的語境里，「和平崛起」本來就夠難以琢磨了，更何況這個概念還在過多的場合被過多的國人演繹成了要復興「朝貢體制」。

中國參與東南亞智庫 「第二軌道」外交的制度配套

東南亞智庫所積極推進的 「第二軌道」外交其實是一個需要各國政府、智庫以及其他關鍵社會人士持續投入時間、智力和資金的中長期戰略過程，且在這一過程中，必須能夠被容忍對某些事務的「模糊處理」。以戰略醞釀到戰略實現的周期來看，大多數時間里「第二軌道」外交對各方利益的影響都很難清晰顯現，更無法精確量化，但它對「第一軌道（傳統）」外交及時而持續的技術、智力、渠道支持（尤其體現於對各國政府間良性互動的持久助推）也正是基於該過程的「中長期性」和適當的「模糊性」。因此，如果認同「第二軌道」外交的價值需要時間去體現，中國智庫對（即便是由東南亞智庫主導的）「第二軌道」外交的不斷參與就應該得到支持和鼓勵；如果認同「第二軌道」外交的過程需要彈性來維持，中國智庫在參與東南亞智庫的「第二軌道」外交時采取務實姿態（而並鮮明立場）也應該得到理解和保護。

實際上，早在2004年，時任外交學院院長的吳建民先生就曾在「10+3東亞合作框架」的相關活動中公開明確了中國對於參與東南亞「第二軌道」外交的積極態度。然而隨着近年來亞太地區局勢的變化，特別是「南海問題」的日益突出，中國智庫參與東南亞智庫的「第二軌道」外交時頗有為難。一方面是中國外交部門、軍方、官媒就當前整體局勢或某具體事件的表態（往往是以強硬措辭選擇性回應外界）分明強調「時效性」和「明確性」，智庫研究人員從全局出發而必須與其保持一致；另一方面是「第二軌道」外交本身的客觀規律要求具有「中長期性」和「模糊性」。有理、有度地把握這其中的尺度，需要智庫從業人員的嚴謹分析和戰略判斷，也需要國家相關制度設計關注細節和給予空間。中國智庫及國家相關部門如果不能在參與東南亞智庫「第二軌道」外交的事務上退而結網，就難免會在該地區有關安全、經濟和政治合作的諸多問題上臨淵羨魚。（文章來源：FT中文網）

參考文獻

Diane Stone & Helen E S Nesadurai, 1999. Networks, Second Track Diplomacy and Regional Cooperation: The Experience of Southeast Asian Think Tanks, University of Warwick.

ASEAN Institute of Strategic and International Studies. See：ASEAN ISIS http://www.siiaonline.org/page/isis/

陳寒溪,2004.第二軌道外交——CSCAP對ARF的影響[D].清華大學.

徐瑩,2007.中美智庫對兩國「第二軌道」外交的參與[J]. 山西師大學報(社會科學版).

吳建民,2004. 東亞區域合作與第二軌道外交[J]. 外交學院學報.