中國債務的經濟學誤區

關於龐大的地方政府債務問題，三中全會給出的政策是“地方債務納入全口徑預算”。這是一個需要多向度理解的政策。

第一層意思，當然是從現在開始，中央政府全面控制和管理地方政府債務問題。眾所周知，在一個超大型中央政府的時代，這樣的政策出臺，並不稀奇，全口徑預算，一直都是最容易出臺的政策選項。在當下的經濟格局中，用全口徑預算來管理的項目，還有公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社保預算四本賬，惟有地方債務這個龐大的麻煩在上述四個賬本中還沒有得到完整的體現，也就是說，地方政府債務問題一直游離於中央政府預算管理之外，這對於一個多年以來依靠大政府集權管理的國家而言，無論如何都是需要改進的。

如果僅僅按照中央政府和地方政府的分工關係來分析，問題立即就出現了。其一，地方政府是一個相對完備的經濟管理單位，其債務市場的形成，有著當地獨特的市場背景，區域經濟的治理，向來是一個令人苦惱的問題，如何在中央政府的統制經濟背景下，謀求地方經濟的自由發展，這是一個古典經濟學的恒久命題。按照市場經濟的一般常識，中央政府對地方經濟的發展是不可計算的，正確的方法，應該是放權和讓利。

國外的經驗之談，乃是聯邦制度，事實上聯邦制度的起源，正是從政府財政入手的，漢密爾頓是這方面的先行者。如今的中國，是一個再改革再開放的時代，而我們看到的地方債務全口徑預算，至少從表面的放權秩序看，是縮小地方政府權力，擴大中央政府管理范圍，也就是說，這是對改革邏輯的背離。

第二層意思，全口徑預算的提出，表面看是從現在開始對地方政府的債務市場進行統制性管理，事實上更大的政策信號，則是將地方政府在過去相當長的時間之內已經形成的債務統統收歸中央政府，由中央政府全面解決。

這到底是一個利好訊息，還是一個不祥之兆，並不能馬上界定。即使負債累累的地方政府也不見得就彈冠相慶，因為即使舊的債務被中央政府大包大攬，但政府永恒的命題是發展，如果地方債務全口徑預算管理一步到位，地方政府將失去左右騰挪的空間，這對於那些又想發展，又想升官的地方官員來說，的確是一個巨大的挑戰。

第三層意思，是關於中央政府解決地方政府龐大債務的能力是什么？

熟悉經濟的人們知道，今年8月1日，審計署對全國政府性債務展開審計，得到的數據可謂驚人，相比2010年底審計署公布的10.7萬億元地方債務，今年的地方債規模已超20萬億元，最高估計達26萬億元。如此體量的債務問題，中央政府靠什么來消化？想來想去，只有一個途徑，這就是貨幣財富。

這又引出了兩個案例。

其一是早些年的國有商業銀行大量的壞賬問題，中央政府靠著貨幣財富，借用改革的名義，將這些呆賬壞賬似乎一並勾銷了，而且經過這樣的處理之后，四大國有商業銀行似乎在朝著好的方向發展，中國工商銀行（行情，問診）一度躋身全球500強企業的前幾名，整個國家的自信心爆棚，難怪人們要理直氣壯地喊出制度自信，道路自信和理論自信。

其二就是要直面這個重要的貨幣財富。什么是貨幣財富？通俗的理解，大致有兩個方面的意義，一是婦孺皆知的外匯儲備，第二就是讓人忌憚的貨幣超發。兩者是聯系在一起的，而且都是以積累大量的貨幣財富作為國家發展的最高目標。關於貨幣財富，這是一個古典經濟學產生之前的重商主義經濟學名詞，國家致力於經濟的發展，有兩個重點，一在於追求貿易順差，積累海量的外匯儲備，通過外匯儲備增強國家能力，尤其是增強國家在世界秩序中的能力，早年間的西班牙政府，是重商主義經濟學的典范，后來亞洲的一些國家在興起的過程中，也模仿了重商主義經濟學的方法論，包括日本在內，但西班牙之后的完全凋敝，日本經濟步入停滯的十年或者二十年，事實上都是重商主義經濟學的惡果。

我們想大聲說出的一個經濟史事實是，如果國家長時間沉湎於重商主義經濟學的貨幣財富路徑，必然迎來發展的萎靡和歷史的低谷，諸如中國這么龐大的經濟體，過度依賴貨幣財富，毫無疑問會引來貨幣超發引起的通貨膨脹，進而引來發展的停滯。

第四層意思，是如何合理認識地方債務問題。這方面值得借鑒的是林毅夫先生的觀點。

他認為，中國的債務水平仍處於世界極低水平，造成地方政府債務增加的主要原因在於期限不對稱，以短債來支援長期投資，如果允許有條件的地方政府自行發債，可以化解這種風險。如何理解林毅夫先生的這些話，需要建構另外一些新的經濟學常識。

其一，僅僅就政府債務水平而言，林毅夫所說中國的債務水平仍處於世界極低水平，乃是一個事實。但林毅夫先生強調的是債務的不同屬性，即中國的地方債和主權債與其他國家有很大不同，中國的債務大多用來投資，而且有資產作抵押，其他國家債務主要用來消費，無資產作抵押。這是一個隱形的，幽暗的問題，按照林毅夫的理解，中國政府的債務用於投資，是一個創造性的構想，眾所周知，鼓吹依靠政府投資拉動中國經濟，一直是林先生的主要經濟學觀點，但在市場自由演進的角度看，政府投資拉動的經濟卻抑制甚至破壞市場多樣性要素的深度卷入，而美國等國家的消費性債務卻有助於市場體系的深度發展，兩者差異何在，績效如何，相信有常識的人不難判斷。

其二，林毅夫先生關於政府債務長期和短期的價值判斷，的確厘清了一個重大的中國經濟事實。他說，基礎設施建設屬長期投資，回報期長，但因地方政府不能單獨發債，在這種情況下，只能依靠土地財政和投資平臺，向銀行或者影子銀行借錢來投資，而還款期一般只有1到3年，頂多7年，“以短債支援長期投資，短期內就要還錢的話，會出現到期沒有足夠收入償債的情況，這也是地方債務可能出現風險的地方。”

這樣的分析非常符合當下事實，但問題馬上就浮現出來，為什么地方政府不能單獨發債？原因其實非常簡單，因為中央政府太大，國家經濟是一個由中央政府全盤操作的統制性經濟，地方政府在這樣的格局下並沒有多少經濟治理權，大政府和小政府，中央政府和地方政府的制度重構，才是地方債務問題的核心所在，而眼下中央政府重磅推出的“地方債務全口徑預算”方案，恰好是對林毅夫先生所提問題的否定性回答。 （BWCHINESE中文網）