鄧聿文：中國應學印度總理撤銷發改委嗎

鄧聿文：中國應學印度總理撤銷發改委嗎

現在，作為和中國一樣深受計劃思維影響的國家，印度在改革上走在中國前頭，撤銷國家計委，給中國做了一個榜樣。中國領導人在十八屆三中全會也推出了一個雄心勃勃的改革計劃，但要使改革見到實效，就應像莫迪學習，拿出勇氣來。北京改革和發展研究會理事鄧聿文撰文指出，如果說目前做不到取消發改委，至少可以推動發改委轉型，如其名稱顯示的，將發改委定位於對國家中長期發展的預測和研究上來，並作為改革的執行機構，負責制定國家發展規劃和對改革計劃的督促落實。即使要保留部分行政審批權力，也要公開透明，接受社會監督，減弱中國經濟的計劃性。這篇文章具有一定參考意義。

印度總理莫迪終於將有著65年歷史的印度國家計劃委員會撤銷了，取而代之的是一個新機構“全國改革印度學會”。還在擔任古吉拉特邦首席部長時，莫迪就指責計委專橫跋扈，批評其統一政策阻礙各邦發展，並在去年5月出任總理后，意圖削弱甚至廢除計委。從莫迪批評計委阻礙經濟發展，並以新機構的“親民、積極、參與性強的發展規劃”來代替計委的一刀切做法來看，莫迪認為，計委是其改革路線的絆腳石。

莫迪撤銷國家計委一事讓人有些詫異，畢竟這是一個存在了65之久的機構，但也說明了莫迪改革的勇氣和印度改革的趨勢。印度計委的撤銷，標志著印度式計劃經濟的終結。此前，印度雖然實行了20多年的市場化改革，但作為計劃體制的象征，計委在印度的經濟發展中一直扮演著重要角色。

印度計委成立於1951年，由時任總理尼赫魯親任主席。尼赫魯之所以要成立這樣一個實權機構，目的是要在國家發展道路上，效仿蘇聯，實行有印度特色的社會主義（抑或有印度特色的資本主義），后人把它稱為尼赫魯主義。這條經濟發展道路是以五年計劃、國營企業、工業許可證制度、土地改革和國營重工業優先發展戰略所組成。而統籌這些的機構就是計委。由計委制定的五年計劃對公營部門的經濟活動具有指令性作用；為使私營經濟的發展也服從計劃的安排，政府也建立了嚴格的工業許可證制度。通過這套機制和舉措，印度成為上世紀50年代至80年代除社會主義國家外，對經濟干預最嚴重的國家。至今，印度的公營經濟還占很大比重，公營企業在基礎產業、國防工業、鐵路運輸、金融、保險等部門都占據了主導地位。

尼赫魯的“社會主義情結”來源於兩個方面：一是其早年留學英倫時深受英國費邊主義的影響，后者是上世紀20年代流行於英國的社會主義思潮，主張采取漸進措施對資本主義實行點滴改良；此外，尼赫魯在1927年和當時歐洲思想界的知名人士訪問蘇聯，因見證蘇聯社會主義建設成就，而對馬克思主義和蘇聯模式發生興趣。二是受建立一個強大國家的民族主義心理所驅動。尼赫魯是一位民族主義者，在其《印度的發現》一書中，他寫道，印度是不能在世界上扮演二等角色的，要么做一個有聲有色的大國，要么就銷聲匿跡。印度雖然擺脫了英國殖民統治，但民主制度未能避免印巴分治。這對尼赫魯的刺激很大，使他認識到，國家若要富強，必須在短時間內集中有限資源，發展工業，而自由市場的緩慢積累方式顯然做不到這點。這大概是當時中印這樣的落后國家一個共同的選擇。所不同的是，印度在政治上選擇了資本主義的議會制、多黨制與三權分立，中國則選擇了一黨統治的社會主義政治體制。這也決定了印度的計劃經濟沒有中國那么徹底。

不過，同為計劃體制的組織者和實施者，印度計委的地位卻要高過中國計委。尼赫魯之后的數十年中，計委在多數時候相當於與內閣平行，由時任總理擔任計委主席，即使印度在經濟改革后，計委始終保持高高在上的經濟決策地位。中國計委只是在成立初期享受了印度計委這種地位。當時是由時任國家副主席高崗擔任計委主席。但在高崗事件后，計委的權力和地位被削弱，雖然它還是國家各部門中最有權力的部門，但不能凌駕於其他部門之上。

后來兩國先后於上世紀八九十年代走向市場化改革。作為計劃體制堡壘的計委，自然也在改革之列。從改革力度看，中國似乎要大一些。1998年，中國就將計委更名為發展計劃委員會，2003年再改為現名——國家發展改革委員會。名稱的改變意味著計委從過去的計劃推手變成市場經濟下負責宏觀調控的部門。而印度計委的名稱則一直保留到現在。根據曾任印度計委副主席的的說法，市場化改革后印度計委的職責主要表現在三個方面，一是負責將政府的資金在不同的發展項目、不同部門之間作分配，其中包括緊密地與財政部合作。二是負責評估各個部（委）的工作表現，各種政策和項目是否達到了目標。項目和政策都要考核，以確保政策的方向正確。三是考察跨部門的問題，包括產業部門政策的評估及資金分配。

從后兩點來看，印度計委的權力要比中國發改委大。但從政策穩定性來說，印度要好於中國。與中國發改委要聽從黨的指令不同，印度由於實行多黨制，計委的決策能夠保持超然地位，不受政黨更替影響。當然，這也是相對的，國大黨曾長期在印度執政，計委的經濟政策就受國大黨的偏好影響。

既然計委位高權重，印度雖是民主國家，也免不了會出現腐敗和效率低下。李光耀曾這樣評價印度的公務員系統：“一般來講，印度的公務員把自己視為管理者，而不是服務者”。他們自認為高人一等，我是來管你的，而不是來為你服務的。計劃經濟為他們提供了尋租的最佳機遇。“印度曾經大搞國家計劃經濟，國家控制范圍太廣，致使官僚體制固化，腐敗猖獗，以至於浪費了數十年的發展機遇。”“如果印度所有的部長和高級官員都勤勉、剛毅、有擔當、具有前瞻性，那么印度就會成為增長速度較快的國家之一，只需一代人的時間就會躋身第一世界。”

換言之，印度的官僚集團在計劃經濟下形成了自己的既得利益。而在政府的官僚系統中，計委的官僚色彩尤其嚴重。印度計委本部的工作人員就有五六百人，人民黨曾嘲笑計委是國大黨“安置”政治密友和無用官僚的場所。印度計委廣為傳布的一件丑聞是，在2012年花費350萬盧比（約合6萬美元）裝修“豪華廁所”。

不過，在腐敗問題之外，更主要的還是政策效率問題。印度最後不得不實行市場改革，這本身就說明，印度的計劃經濟沒有達到預期效果，作為計劃制定者的計委自然難辭其咎。對此，莫迪或許有很深感觸。在他擔任古吉拉特邦首席部長時，當地計委對其施政的干預就曾令這位改革部長大為惱火。他廢除計委的想法就在這時開始醞釀。

在他當選總理后，雖有國大黨的反對，他還是采取了一系列措施邊緣化計委，包括讓計委“一把手”職位處於空缺狀態，並有史以來第一次將計委排除在財政預算的討論之外，將聯邦政府財政支出的決定權轉交給了財政部。最後他干脆繞過印度議會，一步到位撤銷計委，展示其作為一個改革總理的決心。

那么，中國總理是否該效仿莫迪，撤銷發改委？論起腐敗程度來，中國發改委要更甚於印度計委，這從國家能源局和號稱“天下第一司”的發改委價格司在這一輪反腐敗中被一鍋端可見一斑；論起成效來，同印度計委一樣，中國發改委也阻礙經濟發展，被民眾譏為只干兩件事，“一是漲價，二是為漲價做辯護”。

盡管這些年來，不乏學者呼吁撤銷發改委，但在可見之將來，其撤銷的可能性微乎其微，否則在前兩輪機構改革中，它就應該被撤銷。目前的國家發改委，是在2003年由原國務院體改辦和國家經貿委部分職能並入而來，雖然名稱從“計劃”改成“發展與改革”，職能也有很大變動，但計劃思維的方式並未有本質改變。作為國家宏觀調控部門，發改委的職責是綜合研究擬訂經濟和社會發展政策，進行總量平衡，指導總體經濟體制改革，實際是通過對重大規劃、投資、項目審批權和價格制定權的壟斷，在多數時候采用簡單的指令方式來調控經濟。這讓它在中國成為一個超級權力部門，也因此，不出腐敗則已，一出腐敗都是大案要案。

本屆政府正在推進審批改革，希望通過審批改革和簡政放權來消除發改委的投資和審批腐敗，然而，除非發改委官員有極大的道德自覺性，否則愿望勢必落空。因為這種改革還是行政系統的內部自我革新，無法做到徹底。這些年來，從中央到地方進行了多輪審批改革，取消和下放了多批次的的審批權和事項，然而，取消和下放的審批事項多是權力含金量不高的，核心審批權和審批事項仍然由發改委牢牢掌握，審批的隨意性和自由裁量權仍然很大，重審批、輕監管的問題仍然突出。不改變這種思維模式，行政審批改革的效果是有限的，更不可能去撤銷發改委。

中國市場經濟運行了近30年，仍帶有濃厚的計劃色彩，是一個不完善的市場經濟，而最能體現這種計劃性和管制特點的政府部門，就是發改委。

現在，作為和中國一樣深受計劃思維影響的國家，印度在改革上走在中國前頭，撤銷國家計委，給中國做了一個榜樣。中國領導人在十八屆三中全會也推出了一個雄心勃勃的改革計劃，但要使改革見到實效，就應像莫迪學習，拿出勇氣來。如果說目前做不到取消發改委，至少可以推動發改委轉型，如其名稱顯示的，將發改委定位於對國家中長期發展的預測和研究上來，並作為改革的執行機構，負責制定國家發展規劃和對改革計劃的督促落實。即使要保留部分行政審批權力，也要公開透明，接受社會監督，減弱中國經濟的計劃性。