“損友”聚集 “歐洲頂梁柱”德國難以承受難民之重

毛維準 德國康斯坦茨大學政治與行政管理學系博士候選人

一路向西。折損的生命，血淚的悲劇，流離失所的難民翻山越海，走向歐洲，尋求生存與發展。對德國而言，難民大軍已經先期抵境，更多的難民從土耳其以及匈牙利等東歐國家即將整裝待發，同時，源源不斷的難民正誕生於飽受內戰困擾與“伊斯蘭國”恐怖主義勢力折磨的敘利亞等中東“人間煉獄”。

面對這種人道主義危機，總理默克爾不懼壓力，表示德國依舊有應對能力，愿意繼續接受難民。如今，巴伐利亞州首府慕尼黑中心火車站臨時帳篷林立，臨時難民營人滿為患。也正因如此，默克爾被敘利亞難民親切地成為“默克爾媽媽”，也贏得經濟學人“勇敢默克爾”(merkel the bold)的贊賞。

但是，與現在表態不同，在7月份的電視臺節目《德國美好生活》錄制中，默克爾卻針對難民問題作出“面對面”表態時，將一位面臨驅逐的巴勒斯坦難民女孩弄哭。那時，她難過地表示，“政治有時很殘酷(politik ist manchmal auch hart)”，她也無能為力，並感性地伸手施以個人的安慰。但是，這一舉動引發了若干諷刺與質疑，社會網絡媒體甚至將其冠之“默克爾的撫慰(merkelstreichelt)”標簽，以攻擊默克爾手法拙劣、冷血、或者缺乏同理心等。

時過境遷，行動高於一切。面對“50年來最嚴重之難民危機”（德國經濟合作與發展部長蓋德·穆勒語），德國用於承擔接納難民的國際責任令人欽佩。同時，默克爾7月份公開的保守表態與其在歐盟體系內的各種呼吁，也展現出德國政府在難民問題上“求告無門”、“疲於奔命”的無奈。

不當家不知柴米貴，與其將“默克爾的撫慰”看作是一種冷血的行為，不如將其視為默克爾基於嚴峻形勢、有限容納能力、以及其他成員國不合作等要素之下做出的不得已之舉動。

當各種已爆發危機（如希臘債務危機、難民危機）與其他潛在危機（其他國家債務危機與風險）接踵而來，作為歐盟中流砥柱德國“雙拳難敵四手”，盡管“歐洲頂梁柱”勇於承擔責任，“卻無往不在枷鎖之中”。

首先，形勢逼人，德國已然力不從心。根據聯合國難民署2015年6月份發布的年度《戰亂世界：全球難民趨勢》，2014年戰亂在世界范圍內至少導致1950萬國際難民與3820萬國內難民，其中，超過一半（53%）的難民源自於敘利亞（388萬）、阿富汗（259萬）與索馬里（111萬）。人往高處走，在難民危機持續惡化過程中，越來越多的難民通過各種手段突破國界線走向地緣相近、追求人道、待遇更好、且經濟富庶的歐洲列國，尋求庇護。【作者注：1950萬的國際難民包括屬於聯合國難民署（unhcr）管理的1440萬難民，與屬於聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處（unrwa）負責的510萬難民。53%在這里只是展現了三個國家難民數量占聯合國難民署總負責難民人員的比例。】

歐盟自1999年以來也在難民庇護方面實行了比較寬鬆的政策，並試圖建立一個共同的難民庇護體系，這為難民潮的持續提供了政策支援。2014年，歐洲境內的難民數量為670萬人，比2013年增加230萬人。

作為歐盟政策堅決支援者，德國當然責無旁貸，它已經連續多年成為世界上最大的難民目的國，鑒於其對歷史的反思與責任，德國政府也自認為有“特殊義務”來接納難民。2014年德國共接受了17.3萬份庇護申請，比2013年增加58%。

2015年，形勢變得更為嚴峻，根據德國聯邦移民和難民局6月份實時統計，5月份，德國收到將近2.38萬份難民申請，到了6月份，申請數量激增到3.27萬份，而在去年6月，申請數只有1.2萬份。本預計今年德國至少收到40萬份申請，但是形勢急轉，德國官方更新預計數翻了一番，達到80萬人，占德國總人口數的1%。到7月份為止，德國已經批準大約17.9萬份庇護申請。

難民潮的持續高漲給德國帶來的首先是財政預算方面的吃緊，預計德國聯邦將承擔一百億歐元的支出。

在州的層面上，每個州有責任為難民提供住宿、食物、醫療與衣物方面的服務，基本安置成本為每人1.3萬歐元左右，包括每個成人都會給予每月140歐元左右的現金；但是巴伐利亞州在未來兩年需要至少花費十億歐元，占州年預算的1%。

在國家層面，2014年聯邦政府已經提供一筆十億歐元的財政撥款在未來兩年為各州政府提供資助。在歐盟層次上，德國經濟合作與發展部長穆勒指出，當前難民問題會比以往更具有挑戰性，並呼吁歐盟支援一項至少十億歐元的難民應急資金，同時從結構上調整加大投入提升庇護過程，改善庇護尋求著的境遇。財政壓力對處於歐盟危機中的德國而言已經相當嚴重。

當然，德國政府的力不從心遠遠不止財政壓力。

其次，問題叢生，難民危機一發而動全身。雖然德國政府及相關法律政策對難民庇護持相對開放的態度，本次敘利亞難民入德也得到相當數量的德國居民的歡迎，但是德國國內社會排外氣氛的嬗變以及隨之而來的群體行動甚至暴力行為，則將難民問題置於德國政治議程的優先位置。

就其嚴峻性而言，應對難民潮帶來的沖擊及反沖擊可能是默克爾政府最大的內部政治挑戰，其嚴重性甚於希臘債務危機。一方面，難民涌入及移民被指損害當地社會穩定，帶來犯罪率升高，以及排擠當地就業機會等，並且存在著宗教信仰方面的摩擦。另一方面，針對難民以移民的右翼運動有增無減，2014年針對難民的暴力犯罪活動比2013年增加三倍，極右犯罪率上升24%。

盡管存在國內層面的法律限制，大選中異軍突起的德國另類選擇黨(afd)、德國排穆斯林的右翼運動pegida、以及一直以來的德國“新納粹”團體擴展等都顯示德國國內的保守排外氣氛上漲。更為重要的是，德國面臨越來越大的難民安置壓力，這越來越成為德國社會衝突的導火索：一邊是難民團體對於德國聯邦及州政府的緩慢安排及法律限制表示不滿，認為拖延問題“不可接受”，若干難民安置地點明顯人滿為患，甚至超負荷運轉，柏林等地時有難民游行抗議；另一邊是，難民安置地點的選擇對當地德國社會造成越來越大的恐懼感，2013年5000名敘利亞難民的到來並未收到德國人的熱烈歡迎，代之以警惕與恐懼；今年4月份，德國特羅格里茨鎮(tröglitz)的難民安置中心造到右翼團體縱火。

德國政府的失誤則將這種恐懼感進一步加劇，如德國政府不得不將80位難民安置在德國捷克邊境一座只有114名居民的小村邊上。更有甚者，具有新納粹背景的團體發布了“我的后院無難民收容點（kein asylantenheim in meiner nachbarschaft）”地圖，可視化地展示了難民安置點在德國的分布狀況，極具視覺沖擊力，由此引起了德國國內特別是右翼群體對難民的進一步仇視，網絡上德國被難民占領的言論屢見不鮮。在德國政府及谷歌德國的調查之下，該爭議地圖已經於7月17日被谷歌公司刪除。

難民危機在國內層面衍生的國內問題如果不能得到妥善解決，必然會影響德國社會穩定並造成國內的族群分化；如果這些問題被右翼勢力運用並訴諸民粹，則可能造成德國的政治不穩。

最後，損友聚集，德國承受“以鄰為壑”的惡果。根據統計報告，2013年，歐盟接受了世界上79%的難民，這也是展現歐盟對外人道主義政策的重要指標。但是，難民在歐洲的分布並不平均，占前五位的德國、瑞典、法國、意大利、英國等五國的難民庇護數量占歐洲境內難民總數的75%；而德國所提供庇護數量比難民數第二多的瑞典的兩倍多，是第五名英國庇護數量的5.5倍多。

實際上，歐盟自1999年開始便希望建立統一的歐盟庇護體系，在成員國內更為均衡地承擔難民庇護責任，但是大多數歐盟國家以各種理由拒絕這一提議；最近針對難民危機提出的“強制性移民配額體系”也面臨諸多障礙。

鑒於嚴峻的難民潮與國內承受的壓力，德國政府也屢次希望其他歐盟國家能夠可以同心協力與其一起承擔庇護難民的國際責任，但是響應者寥寥，德國的呼吁基本無功而返。例如，今年4月，默克爾在與英國總理卡梅倫會面時，提出新的歐盟難民庇護系統應該基於其人口與經濟實力等指標在成員國中分配庇護指標；但是英國方面表示拒絕，他們認為自己已經為歐盟提供了最大數額的援助與防務預算。

美國作為中東亂局的主要制造者之一也置身事外，僅表達言語關切。更有甚者如意大利等南部歐盟國家，根據歐盟難民問題的現行規則，難民應該在其進入的第一個歐盟國家來申請庇護，而不允許在成員國之間進行挑選。近幾年以來，大部分北非難民都是通過地中海航行進入意大利等南歐國家，但是一方面，這些國家邊控松懈，對難民登記不足，而申根簽證體系的存在為難民在不同國家之間擴散提供了便利；另一方面，意大利政府竟然給難民發放500歐元左右的補助鼓勵難民前往德國申請庇護。近日的敘利亞難民乘列車入德過程中，匈牙利官方的“慫恿”行為也可見一斑。

對德國而言，法國與奧地利的合作態度可以讓其少許寬慰。7月10日，德國與法國協商決定為地中海地區的21000名難民提供庇護，經過協商決定德國需要承擔12100名，而法國則負責9100名；敘利亞難民集中入境，奧地利也愿意與德國一道承擔庇護責任。

根據歐盟預估，2015年將有14萬難民跨越地中海地區抵達意大利、希臘、與馬其他等國，同時，也會有6萬左右的敘利亞與厄立特里亞尋求庇護者試圖進入歐盟。在這種嚴峻形勢之下，兄弟成員國的袖手旁觀甚至以鄰為壑行為，必然將給德國的難民應對壓力雪上加霜。9月14日即將召開的歐盟內政部長會議是否能夠在難民問題上實現突破，也尚屬未知。實際上，難民問題的惡化也已經造成歐盟內部紛爭不斷，聯合國秘書長潘基文所言的“團結危機”已經橫亙在歐盟前行的道路之上。

綜上所述，難民危機問題已然成為默克爾政府第三任期的重大挑戰，這一“巨大的國家挑戰”嚴重性已經超過希臘債務危機。毋庸置疑，作為民主選舉產生的政客，默克爾及執政的聯盟黨（cdu/csu）有其選舉的壓力，民意的浮動與分化可能會影響默克爾政府的政策執行；比如說，幾周之前的一個民調顯示五成三的公眾對默克爾政府難民應對政策不滿，她也必須對國內的反難民氛圍做出回應，但是也有八成多的人反對右翼勢力針對難民的暴力行為。

近日來，面對亟需安置的難民，默克爾及德國政府的的確確及時做出了“務實與理想兼備”的偉大舉動。但是，當前難民形勢急劇惡化，歐盟層面政策及資金支援匱乏，本國難民庇護機制壓力劇增，加上伙伴國家不負責行為等等，如若這些方面得不到改善，德國的“偉大舉動”實難持續下去，甚至還可能成為難以擺脫的負擔。