包毅楠：沙特使館遭圍攻與當代外交使館館舍的不可侵犯權

文/ 包毅楠 英國薩塞克斯大學外交法博士，華東政法大學國際航運法律學院海洋法博士后

本文寫於2016年1月4日 文章來源：《國際法促進中心》公眾號

新聞

據bbc、路透社新聞、紐約時報等多家國外媒體報導，當地時間2016年1月2日沙特阿拉伯王國駐伊朗首都德黑蘭的大使館遭到示威人群的圍攻。這起事件的起因是當天沙特阿拉伯當局以與恐怖有關的犯罪為名處決了包括什葉派神職人員sheikh nimr al-nimr在內的47名在押人員。據目擊者稱，示威人群先是在沙特使館外圍集結抗議，隨后包圍使館，之后憤怒的人群沖入使館館舍，砸毀部分家具並縱火。期間，也有人群向使館館舍內投擲汽油彈和石塊。另據紐約時報的報導，沙特駐伊朗馬什哈德的領事館也遭到圍攻，領館國旗被抗議人群扯下。在事發當天，沙特外交部緊急召見伊朗駐沙特大使，要求伊朗履行保護外交使館、領事館館舍以及使館、領館人員的國際法義務。1月4日，沙特宣布與伊朗斷絕外交關係，召回其駐伊朗的外交人員，並要求伊朗的外交人員在48小時內離境。

點評

近年來，由於政治、宗教等敏感因素引起的游行示威人群針對外交使館的圍攻事件時有發生。2011年11月，英國駐伊朗德黑蘭大使館遭到當地反英示威人群圍攻；2012年4月，英國駐阿根廷布宜諾斯艾利斯的大使館遭到紀念馬島戰爭30周年的阿根廷示威人群的圍攻；2012年9月，美國一部影射先知穆罕穆德的小電影引發了中東和北非各國大規模的針對美國使館和領館的抗議示威活動。美國駐埃及、突尼斯、利比亞、也門等地的使領館遭到圍攻，其中美國駐利比亞大使史蒂文斯在班加西領館遭襲的過程中遇難。這些例子至少表明了兩個現實情況：其一，作為派遣國主權和尊嚴象征的使館館舍的易受攻擊性；其二，國際法上早就得到公認的外交使館館舍的不可侵犯權依舊面臨著巨大的挑戰。下文就將結合有關外交使館館舍的不可侵犯權的國際法規則對本次圍攻事件作點評。

一、使館館舍的不可侵犯權

外交使館館舍的不可侵犯權早在十五世紀中后期常駐使館制度形成之時就得到公認，並在十八世紀時確立成為習慣國際法規則。在當代，使館館舍的不可侵犯權制度在1961年《維也納外交關係公約》中得到明確的規定。根據《維也納外交關係公約》第一條（i）項的規定：“稱‘使館館舍’者，謂供使館使用及供使館館長寓邸之用之建筑物或建筑物之各部分，以及其所附屬之土地，至所有權誰屬，則在所不問。”外交使館是派遣國常駐接受國的主要外交代表機關，外交使館館舍則是使館行使外交職能的主要辦公場所。由於使館起到了在接受國代表派遣國主權和尊嚴的特殊作用，因此往往成為接受國民眾發表對派遣國的抗議、宣泄對派遣國不滿情緒的理想目標。為了保證外交使館得以安全有序地開展工作，完成其重要的使命，《維也納外交關係公約》第二十二條具體規定了使館館舍的不可侵犯權：“1.使館館舍不得侵犯。接受國官吏非經使館館長許可，不得進入使館館舍。 2.接受國負有特殊責任，采取一切適當步驟保護使館館舍免受侵入或損害，並防止一切擾亂使館安寧或有損使館尊嚴之情事。3.使館館舍及設備，以及館舍內其他財產與使館交通工具免受搜查、征用、扣押或強制執行。”與本次事件直接相關的是二十二條第二款，即接受國對使館館舍進行保護的特殊責任。這一責任包括兩項具體的內容：其一，接受國當局有義務保證使館館舍免受非法侵入或損害，例如未經允許的擅闖或任何形式的強行突入，以及針對使館的各種物理攻擊，如投擲石塊砸向使館門窗，縱火等。其二，接受國當局還有義務防止使館的安寧受到擾亂，或使館的尊嚴受損。例如，接受國當局有義務阻止使館外人群針對使館播放的高噪音，也有義務阻止針對使館的各種謾罵、焚毀國旗等有損使館尊嚴的行為。

值得一提的是，第二十二條中提到的“一切適當步驟”，並不意味著接受國當局必須每時每刻派遣一隊警察駐守在使館館舍周圍嚴防死守，而是要求接受國當局應當根據具體情況，作出適當的布置和應對措施。例如，英國當局對二十二條第二款的理解是：“只要使館的工作總是能夠正常的進行，進出使館暢通無阻，使館館舍內的人員從不感到使館館舍會遭到損害或者其人身安全受到威脅，那么公約第二十二條的特殊保護的要求就得到滿足了。”美國當局的理解也是類似，認為公約第二十二條的特殊保護責任的判斷標準在於“正常的使館活動是否遭到或將要遭到擾亂，以及使館人員是否受到或可能受到威脅、恫嚇、騷擾。”

二、使館外的游行示威權

《公約》對使館館舍的不可侵犯權的規定並不意味著接受國的民眾就不能在使館外進行正常的游行、集會或示威活動。游行、集會、示威權是每個國家公民的重要的政治權利，通常是受到一國憲法的保護。在國際法層面上，1948年《普遍人權宣言》、1966年《公民權利和政治權利國際公約》、1950年《歐洲人權公約》、1969年《美洲人權公約》、1986年《非洲人權和人民憲章》、2004年《阿拉伯人權憲章》等國際檔案都有具體的規定。必須注意的是，游行、集會和示威的權利並不是沒有限度的。無論是國內法還是國際法，對於游行、集會、示威的權利的保護，以和平、非暴力的表達以及遵守國內法和國際法的規定為限。非和平的暴力行使這些權利會導致觸犯法律法規，理應受到一定的取締和制裁。

三、暴力圍攻使館館舍與接受國的國家責任

面對突發的示威人群暴力圍攻使館館舍的行為，有可能會引起接受國的國家責任。這種國家責任存在間接引起和直接引起的情況。間接引起國家責任的最典型例子是1979年的德黑蘭美國使領館人質事件。在該事件中伊朗當局雖然未直接發動、參與示威人群侵入美國使館，但事發后伊朗當局公開認可侵入使館的行為，從而使得純私人、非官方的行為轉變為伊朗的國家行為，從而引起國家責任。直接引起國家責任主要是由於接受國未能積極履行《公約》第二十二條的保護使館的義務而引起國家責任。

在本次沙特使館遭圍攻和侵入事件中，德黑蘭警方顯然沒有做到及時維持示威人群秩序、防止示威人群暴力侵入使館館舍。據路透社新聞的報導，德黑蘭當地的反暴警察部隊是在使館館舍已經被侵入被燃起大火的情況下才趕到，與前來滅火的消防隊同時趕到現場。顯然，作為有義務保護使館館舍安全的德黑蘭當局未能正確地預判此次示威事件演變為暴力圍攻和侵入使館館舍的極大的可能性，未能提前作出有效的安保布置，因此可以認為德黑蘭當局沒有履行好《公約》第二十二條第二款所要求的特殊保護責任。因此伊朗需要對此負有國家責任，並承擔相應的賠償。事實上，正如事件發生后沙特外交部緊急召見伊朗駐沙特大使時“用最嚴重的語言”所說的，伊朗應當對此事負責，並履行保護使館和領館的義務。雖然1月4日沙特宣布與伊朗斷絕外交關係可能並非完全是因為其使領館遭到攻擊，但顯然這一事件是沙特憤然宣布與伊朗斷交的重要影響因素。

四、前事不忘、后事之師

正如本文開頭所提到的，類似本次沙特使館遭到示威人群的圍攻的事件時有發生。近年來，我國駐日本使館曾遭到日本右翼勢力的沖擊，駐荷蘭使館曾遭到藏獨分子的攻擊。而在我駐外使館周邊進行噪音騷擾、焚燒國旗示威的情況也有發生。鑒於駐外使館的重要性和易受攻擊性，以及使館外游行示威容易演變為暴力攻擊和侵入使館、事發后高度的政治敏感性的特點，一些國家對於使館外的游行、集會和示威采取了國內立法的舉措，針對使館外舉行游行、集會或示威進行必要的管理和控制。例如，美國華盛頓哥倫比亞特區的1981年的一項法令規定如果未經特區當局有關部門批準而在外國駐美使館館舍五百英尺內舉行游行時所發生的諸如展示恫嚇、威脅、憎恨外國政府、黨派或組織的旗幟、橫幅或標牌的行為或者威脅、恐嚇、騷擾外國外交或領事人員的行為都將被認定是違法行為，將受到法律制裁。英國的1977年刑事法令規定了擅闖使館或領館館舍將被認定為犯罪並可判處監禁。日本也通過制定1988年的《國會議事堂等周邊地區及外國公館等周邊地域的安寧維持有關的法律》對在外國使館周邊地區舉行游行示威時采用高噪聲擴音器擾亂使館安寧的行為予以控制，對違反警察指令擅自采取拘禁和處罰金。

我國於1986年通過的《中華人民共和國外交特權與豁免條例》中第四條參照了《維也納外交關係公約》，明確規定“使館館舍不受侵犯。……中國有關機關應當采取適當措施，保護使館館舍免受侵犯或者損害。”從該條款的表述看，明顯低於《公約》的要求。首先，缺少了公約強調的“特殊責任”一詞，似乎淡化了我國作為接受國應當承擔的積極保護使館的責任。其次，缺少了適當措施之前的限定詞“一切”，似乎給突發圍攻使館館舍事件時有關部門未能對使館館舍提供足夠的保護留下了回旋余地，但這顯然不符合《公約》的本意和精神。此外，表述中對於保護使館的安寧和尊嚴沒有提及。不知這是刻意為之還是起草時的疏漏。我國目前沒有其他的關於使館館舍保護以及專門針對使館外游行、集會和示威的國內立法，在這一點上存在諸多法律不明、法律不完善的情況。

不得不說，這次沙特駐德黑蘭使館遭圍攻侵入的事件引發的沙特伊朗兩國斷交的嚴重后果，是很深刻的教訓，對我國亦是一個警示。有關外交使館館舍的不可侵犯權的問題值得我國國際法學者和外事部門的注意，中國國際法學者在該問題的研究上大有可為，將相關問題研究清楚、鉆研透徹之后可以作為實務部門制定相關預案的法律依據，這樣方可化解未來中國駐外使館和外國駐華使館若遭受沖擊所帶來的風險。（文章來源：《國際法促進中心》公眾號）