新加坡模式的誤區：高薪政策并不能催生廉潔政治

新加坡模式的誤區：高薪政策並不能催生廉潔政治

徐華平在《中國紀檢監察報 》撰文指出，“城在花園里，人在畫中游”。東南亞島國新加坡以其整潔美麗文明著稱於世，受到世界各地遊客的喜愛，其政府的廉潔高效更是為世人所稱道。但對新加坡實現廉潔治理原因的分析卻莫衷一是，其中“高薪養廉”是較有代表性的一種觀點。事實是否果真如此呢？這篇文章具有一定參考意義。

“高薪”有多高

新加坡是一個實行議會制的共和國，只設立一級政府，公務員全稱公共服務人員，即政府部門的雇員。政府部長級及以上官員稱政務官，不屬公務員序列，根據憲法由總統任命。

按照職位類別，新加坡公務員分為行政官、法律事務官、教育、管理執行、行政支援、運作支援等多個類別；按照職責和工資又分為四個職等。

在新加坡，公職人員中真正能獲得高薪的，主要是擔任政治職務的國家領導人、政府各部門領導人（政務官）和公務員中的超級公務員（行政官），總計400余人。如2012年，部長的起步年薪（mr4）約110萬新元（1新元約合人民幣5元），總理的年薪為mr4的2倍，副總理、資深部長薪酬界於總理與部長的起步薪酬之間。但絕大多數普通公務員卻不會獲得超過私人部門相同水平工作人員的薪酬。比如，一般公務員中的管理執行類，錄用標準是大學學士學位，起點月薪為2250至2850新元，而同類全國平均薪金為2670新元；管理支援類，錄用標準為大專，起點月薪為1730新元。大體來說，兩個文憑、水平基本相似的大學畢業生分別加入政府和私人部門，前者的收入水平只相當於后者的90%。政府部門收入略低於私人部門應該說是正常的，因為前者比后者相對更有保障。

由上觀之，新加坡公職人員中獲得高薪的，僅僅是極少數，因此不能籠統說新加坡政府對公務員實行了高薪政策。那么，為什么又專門對政務官、行政官實行高薪政策？實行高薪政策是不是為了“養廉”？對這兩個問題，需作具體分析。

就第一個問題來說，一方面，作為一個以功績制度為基礎的精英主導的公務員體系的國家，新加坡對人才特別看重。新加坡政府認為，內閣成員的素質標準高，責任重大，富有風險，應該給他們較高的報酬。另一方面，新加坡作為一個小國家，麻雀雖小，五臟俱全，需要大批政治、行政人才充實各個政府部門。但其小國寡民的現實，又造成求才不易的問題，特別是隨著經濟快速發展，年輕人紛紛以企業為擇業取向，來自企業界“挖政府墻角”的挑戰也更為嚴峻。時至1994年，當時自1978年晉升為高級公務員的20人中，只有2人還留在政府。即便是在1994年進行了較大幅度薪金調整的情況下，新晉升的高級公務員與辭職以及提前結束合同的數目也僅剛好相抵。

為此，1994年，新加坡政府向國會commit了《以具競爭性薪金建立賢能廉潔政府——部長與高級公務員薪金標準白皮書》。白皮書認為，有資格成為部長或高級公務員的，應該屬於那些有能力登上私人企業界頂峰的人。因此，部長和高級公務員的收入，應該與本地私人企業界的頂尖專業人士相比較，並跟私人企業界保持一致的進度。白皮書提出了部長與高級公務員薪金標準的方案。此后，公職人員的薪金又進行了多次不同程度的調整。由上可以看出，新加坡對部長和高級公務員實行高薪，最主要的目的是為了吸引人才，防止人才流失，保證政府工作效率和政府領導力、國家競爭力，也就是所謂“高薪養賢”。

當然，從客觀上來說，高薪政策的實施，也有利於促進廉政建設。一者使公務消費透明，便於監督，最大限度地減少一些公私不分的灰色消耗，遏制了公務員利用權力揮霍公款的不廉行為。二者公務員社會地位較高，家庭生活豐裕，如果一個公務員欲行貪污受賄，他會覺得這種行為風險很大、成本太高。再加上新加坡廉政監督機制較為健全，欲行貪污受賄者就有更多的顧慮了。

“廉潔”是如何養成的

實際上，新加坡在1994年對部長和高級公務員實行高薪政策以前，就已經實現了廉潔治理，可以說是先有廉潔政治，再有高薪政策。那么，新加坡又是如何實現廉潔治理的，奧秘何在？筆者認為，其廉潔社會的形成，還特別得益於其執政的人民行動黨強烈的廉潔政治意愿和面對的無時不在的現實壓力，並能很好地將廉政意愿和現實壓力化作對廉潔政治的自覺追求。

人民行動黨成立於1954年。在1957年舉行的新加坡市議會選舉中，該黨將“反對貪污”作為最重要的一條競選口號寫入競選海報，其競選道具是一支高舉的掃把，意即“掃除貪污”。1959年，在新憲制下舉行的第一次自治邦議會大選中，人民行動黨在51個議席中贏得43席，時年35歲的李光耀就任新加坡自治邦首任總理。人民行動黨之所以能在大選中徹底擊敗此前執政的人民聯盟，重要原因即是人民聯盟出現了嚴重的貪腐，新加坡人民為追求民主和廉潔政府投下了人民行動黨一票。

取得政權后，人民行動黨高度重視廉政建設，特別注意過去易被人利用權力中飽私囊的領域，強化了防止、發現或制止貪贓枉法的手段。同時，及時總結和化解反貪腐過程中遇到的困難和問題，分階段把法律修訂得更加嚴密，很好地兌現了競選時“掃除貪污”的諾言。在人民行動黨執政后的歷次選舉中，再也沒有反對黨提出“掃除貪污”的口號。人民行動黨在執政過程中，將廉潔所置地位之高，可簡要概括為“三個第一”。

一是將廉潔的政府，作為執政黨生存的第一需要。新加坡實行議會內閣制的政治體制。在這種體制下，政黨獲得執政地位的關鍵是要贏得國會中的多數議席，而議員的當選又在於能否在五年一次的定期選舉中獲得多數選民的支援。一旦執政黨貪污腐化，將在具有明確時間期限的制度化運作中，遭到選民拋棄而下臺。選票的壓力迫使人民行動黨政府戒慎戒懼，及時清除自身存在的貪腐現象，不能在貪腐問題上給反對黨以任何口實。

二是將廉潔的行政，作為新加坡生存的第一要素。鼓勵和吸引外商來新加坡投資，是新加坡自1965年建國以來的一貫經濟政策。而營造一個廉潔高效的行政系統，被作為確保外向型經濟能持久運行、確保國家長治久安的首要任務。1980年1月，在紀念人民行動黨建黨25周年的慶祝會上，李光耀在講話中對此專門作了總結。他指出，“新加坡的生存，全賴部長和高級官員的廉潔和效率。我們必須和其他新興國家有所不同，不然，我們的處境將比他們更糟，因為我們沒有他們所擁有的天然資源。只有維護行政的廉潔，我們的經濟才能夠起這樣的作用——使新加坡人看到勤勞工作和報酬之間的關係。只有這樣，人們——外國人和新加坡人——才會在新加坡投資；而且，也只有這樣，新加坡人才會通過更好的教育和進一步的訓練，去改善自己和子女的生活，而不希望通過‘有權有勢’的親戚朋友和賄賂有適當地位的‘熟人’去求取橫財。”

三是將廉潔的作風，作為選拔政治精英的第一要求。在李光耀領導的政府，不僅把是否具有廉潔的作風作為選拔政治精英的首要條件，而且有嚴格的品德考核機制和行為跟蹤制度，對品德不良的人絕不手軟、放任自流，一旦發現官員的任何貪污腐敗行為，便立即嚴加懲治，無論是誰，毫不留情。

靠持之以恒避免反腐出現“靡不有初，鮮克有終”的結果

治國理政，當以清正廉明為首要任務，可以說這是所有執政團體和執政者都懂得的道理。但“靡不有初，鮮克有終”。因為一旦取得政權，就會面對來自方方面面的誘惑，由初期的信誓旦旦、紀律嚴明、行動有力逐漸變得紀律松弛、精神松懈、隊伍松散，最終腐化變質，導致政權更迭、政息人亡。

為解決這一困境，需要執政者不僅有對廉潔政治的美好愿景、對廉政的著力追求，還需要有腳踏實地、一步一個腳印的實踐，讓民眾從執政團體對貪腐持之以恒的實際斗爭中，看到其反對腐敗的堅定決心和建設廉潔政治的堅強意志。新加坡廉政建設的一條重要經驗，就是通過對法規制度鐵心硬手地實施、對貪污行為堅持不懈地打擊，再加上大眾傳媒對貪污者的輿論監督，逐步在全社會形成廉潔的風氣，把對廉政制度的堅持轉化成廉潔行為的習慣。

李光耀在其《回憶錄》中對“鐵腕護廉潔”作了這樣深刻的闡述：“開始的時候秉著高尚的情操，抱著強烈的信念和取締貪污的決心不難。但是，除非身為領袖者夠堅強，能鐵面無私，堅決對付一切違法亂紀的人，否則要做到事如所愿，可沒那么容易。我們必須全力支援貪污調查局的官員執行任務，無私無畏。”

像對原國家發展部長鄭章遠案的處理、對李光耀父子購買房產享受折扣優惠的調查等，都很好地詮釋了人民行動黨政府反對腐敗的堅定決心和嚴格堅持制度的政治品格。特別是議員堅持走訪和接訪制度，更是令人感嘆。這個制度從1959年人民行動黨執政開始，至今已堅持了50多年。根據規定，每個國會議員當選后，必須在兩年內挨家挨戶地遍訪自己選區的居民，並且每周一次接見選民。一位人民行動黨議員曾說，多年來，他只遇到過一次接見民眾的活動沒能正常進行，原因是當晚北京奧運會開幕，新加坡民眾都在家中看電視，沒人上門來要求議員接見。盡管如此，議員本人仍然堅守崗位。