兩岸協議監督條例 挑戰行政立法互信

兩岸協議監督條例 挑戰行政立法互信 (李人岳報導)

「兩岸協議監督條例」正在立法院臨時會審議中，行政院版和民間版都將在立法院中交付辯論。其中，政院版草案規定，兩岸協議簽署完成，如果涉及修法或立法，就要送立法院審議；如果不涉及修法，則送立院備查，立院也可改為審查。陸委會副主委吳美紅解釋，這也是目前處理國際協定和兩岸協議的議事慣例，而且其他的草案版本也採用同樣的設計。吳美紅：『它和我們的國際條約、以及國際協定送立法院審議或備查，也是一樣的規範。尤美女委員提案的版本中，也是作同樣的規範，就是以涉不涉及法律修正來作為送審議或送備查。有一個區別是在院版，我們在送備查時，在委員會可以改審查，如果3個月沒有完成審查可以再延長一次，就是3+3的審查期限；尤美女委員提案的版本中沒有期限的規定，這個會對涉及民眾權益比較相關的協議，如果沒有期限規定就可能在立法院遙遙無期。』

吳美紅強調，過去有些兩岸協議，為了讓行政部門有足夠的準備時間，因此設計了40天或90天生效的期限，不過目前陸續簽訂的協議，都必須經立法院完成程序後才能換文生效，規定已經比國際協定更加嚴謹。吳美紅：『在國際協定的部分，也就是不涉及法律修正、送立法院備查的部分，是先生效再送立法院查照；兩岸協議送備查，我們是要等立法院走完相關程序之後，我們再來生效，所以應該說我們比國際協定，在國會監督的面向上更嚴謹。』

另一方面，社會也爭議協議在簽署後，立法院倒底能否修改內容？難道只能全部通過或全盤推翻？吳美紅解釋，立法院當然可以部分修改內容，但她提醒，這樣的效果就等同於全部否決。吳美紅強調，這是說明實務上的情況，絕不是恐嚇國會或大眾。吳美紅：『大部分的國際運作上，對於對外的條約或協定、協議的審議審查都是以通過與否作為決定，如果修正，那就是國會拒絕承認。我們說重啟協商事實上涉及雙方，也涉及對方願不願意接受你的修正結果，這部分等於我們把之前已經要到的部分就全都失效了。這是一個實務運作上的狀況，如果立法院真的要修正部分的條文，那行政機關也有義務向國會報告等於是全案要重啟協商，對方可能也有他的意見，也可能完全不接受我們的修正意見。』

然而，究竟民間版和政院版，有甚麼內容或精神是可以融合或參考的？吳美紅分析，有關國會監督、公民參與和資訊公開等面向，政院版和民間版都有思考，而對立法院的報告、每年定期檢討檢視等具體的規定，則可以在審查過程中討論。吳美紅：『(民間版)覺得公聽會應該更多舉辦，類似這樣具體的規定，那另外強化相關的影響評估的部分，以及協議之後每年定期檢視，這在其他委員的版本有這樣的規定，這些具體的內容將來可以在院版草案中可以再討論，讓院版草案的文字可以更加明確化。在委員版本中會把期限訂的更明確，(院版)用的是定期會作檢視，有些版本提到應該每年，事實上我們現在實務處理的是每半年把協議的成效和協議執行面的問題，定期向立法院報告。』

不過政大教授廖元豪也提醒，真正重要的是，立法院究竟能不能善用賦予給自己的權力和武器？廖元豪：『其實整個服貿協議很多機會可以審議，審議的時候一條一條審，提出很多意見，甚至也可以通通否決，可是立法院的結果是不審。其實坦白說，是立法院自己要不要就現有的權限好好監督的問題，如果立法院願意好好的監督，目前手上的武器就已經很多了；如果給你的權限你不要，然後又要另外立一個現在在台灣很難實現的法，就會讓人覺得你要的其實是杯葛、你根本不想讓它過。我比較相信不管照陸委會的監督條例或現行法或民間版，其實立法院有太多的武器可以用了。』

對於立法院臨時會能不能順利審議「兩岸協議監督條例」，其實廖元豪抱持保留的態度，畢竟牽涉兩岸，反對者和支持者之中都有一部分是不可能被說服的。在兩邊都是極端派較多的情況下，政府能作的就是展現誠意、把各種觀念說清楚，盡可能的溝通。但如果無法達成共識，最終還是必須回到國會表決。東吳大學法律系教授李貴英則提醒朝野，兩岸的問題複雜敏感，不能只靠法律解決。她強調，國會和行政部門都應該認知，基於國家利益，雙方應該真誠合作，尋找足夠的互信基礎，尋找同時能讓台灣走出去又可確保自主性的最佳作法。