“現代政治治理體系”的中國約束和挑戰

4月16日，《人民日報》刊發了長篇評論《標注現代化的新高度——— 論準確掌握全面深化改革的總目標》，進一步強調“治理體系的現代化”為全面深化改革的總目標。早在1992年，改革開放的總設計師鄧小平就強調，需要有三十年時間建立一套更為穩定成形的制度。對“現代政治治理體系”的反復強調，也是對這一設想的具體回應。那么“現代政治治理體系”包涵了哪些內容，為什么執政黨會如此之強調？南都記者專訪了諾丁漢大學中國政策研究所副所長王正緒副教授。

中國現行體制的三大問題

南方都市報(以下簡稱“南都”)：十八屆三中全會提出了要建立“現代政治治理體系”，並且將其作為改革的總目標，準備到2022年建立“現代政治治理體系”，並且提出了“立治有體，施治有序”，指出現代治理體系是推動全面現代化的關鍵。怎么看新一代中國領導人設計的這一改革目標？

王正緒：執政黨當前提出現代國家治理體系肯定是政治體制調整的需要。體制必須有效才能繼續執政，才能提供公共物品以實現自己的政治目標。目前這一代領導人，他們很堅定地認為中國有著屬於自身的政治經驗的積累，有著自己的歷史傳統，不能被西方話語侵略，不能照搬照套西方的政治觀念體系。當然，當前執政黨提出的政治目標中也包涵了民主、法治、自由等表面看是西方的概念，而且也被納入近年來提出的社會主義核心價值體系的提法中。應該說，如果將這些概念進行“去意識形態化”和去政治化，在中性意義上，執政黨是可以接受，也都處於中國自己的思想背景范圍內。在這種背景下，執政黨為了推進現代政治制度建設，直接使用了現代國家治理體系這個提法。治理這個詞比較中性。這是世界銀行最早搞出來政治詞匯，意識形態特征較弱。從中國政治學和政策討論的角度看，俞可平很早就把這個詞介紹進來。較早時間，俞可平在國外學術型刊物發表了一兩篇有關中國民主政治建設的論文。從文字來看，俞可平講的“民主”，實際是講善治。善治就包括參與，也包括權力制約。如果我們把一個政體叫做良性政體，它的特征是統一的。不管是叫民主還是其他名字，它需要具備的特征大家基本有共識。但哪個特征更重要，每個特征需要用什么樣的形式來實現，這個是最大的問題。

南都：所謂的現代政治的最大問題是什么？特別是對中國當前而言。

王正緒：現代政治最大的問題，一個好的政體是政府對公民負責最重要呢，還是自身積極運作的能力更重要？西方對中國的批判往往是過於簡單的。我認為，一個政治體制要實現民意代表、利益整合、決策、執行、監督(包括垂直和水平的監督)，包容(inclusive)即公民有權利影響和分享政治體制和政治產品等特征。這些特征中國目前的體制也都具備。在中國，政黨作為一個政治機構在發揮作用，很多功能是西方“自由民主”體系設計想要實現的，同時又具有不少西方的政黨體制和自由民主體制所不具備的制度能力。雖然具體這些制度設計如何實現實際的效果，需要認真評價。但對執政黨的組織體系而言，黨的機構和人民是連在一體的，黨和國家和社會不是徹底隔開的。從執政黨的組織體系而言，黨的成員和普通群眾之間是相互嵌入的，黨的成員有義務去了解民眾想什么，需要什么。了解民意之后，黨內、政府體系內，有一系列的機制、程式來集中整合民眾的意見和利益訴求，再做政策選擇。政策既要滿足人民對公共產品的需求，另一方面也要保證組織成員獲得一定薪酬，以維護組織人員的忠誠度。從目前來看，當前中國的體制運作還是達到了一個可以接受的水平，不然誰也解釋不了中國這30多年的巨大發展。總結起來，中國現行體制就是三大問題：一、如何保證決策不錯誤；二、如何治理；三、公民是否被inclusive。

南都：你講的當前中國面對的挑戰，許多對中國有研究的海外學者也都反復講，那么應該如何應對？

王正緒：這些年來，西方一些很親民主的學者其實也都在反思。最典型就是fukuyama(福山)。福山這個人比較缺乏原創性和一貫性，基本上什么熱他就侃什么。嚴肅的政治學者對他是抱有嘲笑和忽視態度的，不過他在政策圈和公眾中影響比較大，所以也算是個風向標。還有像a m artyasen(阿瑪蒂亞·森)這樣比較嚴肅的學者，也在做反思。森是很典型民主的原教旨主義者，一般也會客觀評估中國體制的運行，但最後一般都要強調該體制危險。他前一兩年在《foreigna ffairs》(外交事務)上發表的文章就對中國體制的效能做了較高評價，同時指出中國體制的關鍵在於保證leadership(領導力)是對的。那么，中國的體制能不能保證領導力不出問題？我認為中國的體制在上世紀80年代到現在，已經在制度化的方向上發生了巨大的變化。整個體制80%的程度都是集中在per-form ance(履行)，要deliver(做出實事)。所以非常巨大的決策錯誤、對權力的比較過分的濫用，目前都可以避免的。

所謂建立現代化治理體系，應該集中解決我前面講的三個問題。就腐敗的治理來講，我們不能簡單認為“自由民主”下的選舉就能做到政治不腐敗。目前中央是想反腐敗把增量管住，再對付存量，先治標以獲得治本的時間。

“能力建設”與“制度建設”的表里

南都：從近代以來“法者天下之公器也，變者天下之公理”，就被反復強調。制度的設計必須適應時代的變化，治理的腳步需要跟上發展的節拍。但是何謂“適應”，怎樣才能“跟上”時代需要呢？執政能力建設和治理體系是什么關係？

王正緒：二者的關係應該是很清楚的。執政能力應該通過制度建設來實現，也只有通過制度建設才能實現。通過運動式、口號式的方法提高能力是不可以的。要提高反腐敗的能力就是要有制度，要監控官員財產就要有infrastructure(基礎)。比如大的數據庫，具體房產的所有者是誰，都可以查得到，那么國家監控官員的行為的能力就大大提高了。一方面，能力強，建立制度的能力就強，但要達到某一能力需要制度基礎。從建國一直到上世紀90年代，中國政治處於第一階段，是國家建設過程。這是一個民族國家建設。直到2001年，中國加入w t o，標志中國已經成為世界上一個不可忽視的經濟體和政治單位，上世紀90年代開始社會復雜性和流動性大大提高，權利要求多樣化，環保食品安全、交通、生產安全等的監管問題，社會保障體系等等問題迅速地凸顯出來。所以從上個世紀90年代下半段開始，中國進入國家能力階段，國家機構建設能力問題提上來。估計最近20年左右，政府主要要做的都是建設提供各種治理的公共產品的能力和體制。把這樣的制度infrastructure建設好，才能實現有效的、高質量的民主政治。先有有效的國家能力，才可能對政治權力進行民主的分配和分享。在實現現代國家之前，需要一定的精英治國的制度安排。最近福山那本頗為轟動的《政治秩序的起源》也是這個意思，先有政治秩序，才有法治再有dem ocracy(民主)。民主化或建設民主政治是有順序的(sequencing)。民生問題、經濟發展問題先解決，有一個有效的國家來提供公共服務、監管、國防安全和公共安全，然后才可能有真正的民主政治。如果沒有有效的警察制度，民主基本發揮不了作用。像泰國、菲律賓，為了搶票而進行的打打殺殺，或者像拉美地區陷入民粹政治，不斷“翻煎餅”的狀況，就是典型的失敗或低階民主的例子。在國家能力還未健全的情況下開放了民主程式，民主容易流變成為民粹。所以，發展中國家不僅經濟上不能陷入拉美陷阱，政治上也不能陷入拉美陷阱。對於執政黨而言，政治上要警惕拉美化的危險。

要注意的是，國家建設和民主化深入是可以並行的，很多國家建設的內容也包含著民主化的內容，比如提高決策的咨詢性等等，都有包含民主化的內涵在里面，所以還要為民主政治的深化做準備。

南都：比較而言，東亞一些國家和地區被認為是成功地在政治上和經濟上避開了拉美化陷阱，韓國就是一個成功的典型。其實韓國有著強烈的街頭政治傳統，政治精英之間存在很強的仇恨，但是金大中執政之后，卻成功地避開了政治上的拉美陷阱。這里有什么啟示嗎？

王正緒：金大中的政治品德和人格魅力，對韓國走出困境起到了巨大的作用。同樣的，甘地一個人的力量對印度實現民主政體的影響也是非常巨大的，說明歷史的變化有些時候需要卡里斯馬領袖的作用。但總的來講，國家政治現代化推行一段時間之后，社會生活逐漸現代市民化之后，社會運轉常態化。這個時候就算精英之間再內斗再亂，對社會影響就沒有那么大。

中國一些媒體喜歡講新加坡模式不適合中國，但實際上新加坡模式有一定的普遍性。新加坡能在激烈的全球競爭中躋身第一世界，就是因為有一個主動的應對挑戰的精英政府。可以說新加坡集中體現了精英政治的特點。精英政府是不能容忍民粹政治的，新加坡表現得尤甚。新加坡經常被批評壓制民主、打擊反對黨等，也有其政治邏輯。精英政治也源出於現代政治思想，馬基雅維利就做過完整的論述。中國政治理念中也有“用霹靂的手段，顯菩薩心腸”的傳統。為了多數人“好”，政治管制有可能會非常嚴厲。自由和民主從來都是相對的概念，沒有絕對的自由和絕對的民主。而所謂的民主，也從來都是一種政治的奢侈品，需要有非常復雜的社會基礎和深厚的經濟、社會、制度積累，才能良好運作。

南都：新加坡作為精英政治的樣板，李光耀曾經總結過，關鍵最重要的就是將優秀的人納入到政府中。如何吸納精英，並且保持政治精英的替換，客觀講這都是一個極大的挑戰？

王正緒：綜合來看，首先，東亞政治傳統都強調精英應以天下為己任。優秀人才愿意承受社會責任，選擇投身政治。其次，現在雖然加強紀律約束，削減體制中的政治精英不當獲益，對於官員利益在短期影響大，但我估計未來應該會有相應的制度安排來保證政府官員階層正當的利益。新加坡的高薪養廉，其實並不簡單。新加坡的部長薪水可能比n ik e這樣的國際大公司的董事長還要高，其目的其實是為了保證政府職位對優秀人才有足夠吸引力。有一定的制度體系來保證優秀人員愿意選擇政府雇員作為職業生涯，進入軌道之后也有收益保證，這才能保證政府官員的素質和能力。對於中國這樣的大國而言，政府和社會還是一定要割分開。要建立專業團隊來治理國家，中國大概有1000萬公務員，既要保證這么大的團隊整體素質，也要保證其基本觀念上是為了制度的效能而工作。同時對於不選擇進入政府的社會精英，也要有相應的渠道能提出政治意見。

官員權責明確更應明確政府責任界限

南都：現代政治是責任政治，問責常常是一個非常規範化的政治活動。中國政治特別是地方政治中，經常出現的問題就是責任不清，官員忙得要死，但是有問題又互相推諉。權責應該有怎么樣的劃分？

王正緒：現在制度安排上還是比較清楚的，一個縣里面幾個副縣長或一個市里的幾個副市長，都有具體的對口負責。出了問題之后，副縣長、副市長級別是比較容易找到負責的人。然后是具體責任的確定，哪些算不可控，哪些是失職，責任如何確定，等等，目前看還是基本明確的。出現問題縣長和縣委書記都可以被問責。一個地方出了問題，縣、市一級的官員，必須第一時間到現場處理。官員每天忙得不行，出了事就要溝通協調。我相信他們自己也很疲倦，一天到晚忙於公務。未來是否可以有制度的規範，實現政府官員和一般公務員每天下午五點可以正常下班。通過制度建設把官員變成一種職業，而不是在政府工作就要全天候待命。

南都：官員事必躬親，任勞任怨，似乎是中國政治的傳統。特別是在突發事件越來越多的時候，不講犧牲奉獻的話，政府要如何應對呢？

王正緒：應對突發事件對於現有體制也是全新考驗，說到底還是能力和制度有問題。我覺得當前執政者對公民社會的恐懼可能是一個障礙。發展和健全公民社會組織可能對治理是一個很好的基礎結構，大部分公民社會組織都不是要挑戰政府的。公民社會組織是民間緩沖器，可以協調和解決很多民間問題，這也是中國社會欠缺的東西。從跨國比較的經驗來看，往往公民社會發展好的時候，國家建設也發展比較好。總體來看，當前中國政治對於公民社會的接受程度還是比較差的。這有政府部門擴張自己權力的因素，也和治理的基本理念有關。在治理和提供公共產品的問題上，國家也要避免“國進民退”，去擠壓和占領本來應該交給社會機構的空間。