攤大餅理念是中國城市病的政策根源

    編者按：中國社科院工業經濟研究所研究員曹建海撰文指出，當城市規模不龐大時，集中的城市發展有利於節省建設成本；但是當城市規模很大時繼續無邊緣的發展，也必然帶來交通、環境、住房、社會治安上的諸多問題。“攤大餅”式的城市版面，對於中國城市規模和人口密度拐點，具有很強的解釋力。和訊網特摘編如下，以供學術界和理論界參考。

當中國城市的規模達到450萬人、人口密度達到約8000人/平方公里時，城市規模和人口密度對於城市可持續發展的正面影響不再顯現，“城市中國計劃”稱之為中國城市可持續發展的拐點—這是一個很有意思的發現，而與此相較，上述拐點並沒有出現在國際案例的發展路徑上。國際領先城市在利用高人口密第帶來的經濟優勢的同時，仍能維持民生保障、社會穩定及高效的資源分配利用。

對比日本的東京和中國最發達城市上海2011年數據，東京人口稠密度為14440人/平方公里，與上海的14827人/平方公里相差無幾，但東京人均gdp為72000美元，上海為13000美元，東京是上海的5.4倍；每平方公里gdp產出，東京為10.42億美元，上海只有1.88億美元，東京是上海的5.5倍。如果考慮到當前上海的住房價格已經超過東京，上海在經濟發展、人民宜居、環境治理、交通管理水平、社會保障等方面，與東京等國際大都市之間，無疑存在著無法填補的巨大鴻溝。

原因何在？而在中國的新一輪城鎮化規劃中，中國的決策者和執行者能否避免再蹈不可持續發展的覆轍？

對照當前國際城市規劃和開發中普遍倡導的“精明增長”（smart develpment）的原則和標準，如綠色節能、藝術性城市設計、高質量住房、大量的開敞綠地、倡導使用公共交通和非機動交通、種族和階層的多樣性、良好的社區環境、尊重歷史、強調公共參與等，當前中國城市發展的幾個致命弊病及其成因是亟需解決的。

首當其沖的就是城市規劃和建設中普遍存在的“攤大餅”頑疾。所謂的“攤大餅”就是以現有市區為中心，向城市郊區圈層無限擴散的城市發展，例如北京市已經擴張到七環。一般而言，當城市規模不龐大時，集中的城市發展有利於節省建設成本；但是當城市規模很大時繼續無邊緣的發展，也必然帶來交通、環境、住房、社會治安上的諸多問題。“攤大餅”式的城市版面，對於中國城市規模和人口密度拐點，具有很強的解釋力。

這種普遍的“攤大餅”格局的出現，與當前中國城市政府普遍依賴土地財政和土地市場經營密切相關。2013年中國地方財政收入6.8萬億元，地方財政之外的土地出讓金高達4.1萬億，相當於地方財政收入的60%。巨大的利益機制使得地方政府在土地利用上錙銖必較，幾乎不愿意拿出土地用於公共綠地、開敞空地。城市沿中心區密密麻麻、嚴絲合縫地向外攤開，導致城市功能混亂、人口無序、交通和環境擁堵。

包括二、三線城市在內的幾乎所有中國城市都出現了較為嚴重的“大城市病”，與這種城市經營理念支配下的“攤大餅”城市格局直接相關，並且這種格局在相當長時期無法改變。

第二個問題就是城鄉分割嚴重、“城市如歐洲，農村如非洲”的發展格局。在中國的法律中，只有城市中的土地和建筑物可以確權和進入市場交易，農村土地和建筑物只擁有自然形態的使用價值，不能得到等同於城市的產權屬性。這導致了只有通過政府征地、土地國有化即土地所有權發生轉換之后，土地才能通過出讓和轉讓使用權的方式實現“私有化”和市場化，而保留了名義所有權的集體用地，則更接近自然經濟和受禁止的非市場化狀態。

城市政府注重在城市規劃區劃范圍內的基礎設施建設招商引資，並通過加大基礎設施投資實現“生地變熟地”的圈地運動，以利於下期環繞城區的新區開發。農村土地和建筑物的未來命運，靠近城市邊緣的，有望通過征地和拆遷獲得一定的經濟補償；自主開發住房並用於銷售的，屬於現行法律禁止的“小產權房”，其前景普遍不看好；遠離城市的農村，由於基礎設施投入嚴重不足，加之大量青壯勞動力留在城市，經濟發展嚴重落后於城市，呈越來越嚴重的邊緣化傾向。

中國高層強調實現城鄉一體化的新型城鎮化戰略，但是如果不能建立國有土地和農村集體土地兩種所有制土地權利平等、市場統一、增值收益公平共用的土地制度，上述目標的實現必然困難重重，甚至會南轅北轍。

與“攤大餅”同時發生的中國特有的城市化現象，還有普遍的大拆大建，不顧損毀歷史風貌。大拆大建幾乎是目前所有中國城市領導人的偏好，美其名曰城市改造和城市現代化。由此中國成為世界最集中的大工地，無數建筑物被拆毀，一座座新的建筑物平地再起。這種依據“破窗理論”而進行的大拆大建，一定程度上成為推動建筑施工建筑材料等相關生產活動的源泉，因而拉動了短期的經濟繁榮。

實際上，任何建筑物都屬於過去勞動的成果和社會財富積累的一部分，如果建筑物還不足以危險，最好的方式是進行加固和修繕，既可以維持其歷史價值，又可以保存好這一社會財富。然而，由於土地產權制度及土地價格的扭曲，拆除現有建筑建造新建筑這一野蠻的生產方式，反而成為地方政府和開發商最重要的牟利和創造gdp的工具。目前中國各個城市空氣污染嚴重，與大拆大建引起的建筑垃圾、空氣揚塵等直接污染以及鋼鐵、水泥、能源生產等間接污染不無關聯。

對於擁有很多文化歷史建筑的城市，大拆大建意味著對城市歷史風貌的不可挽回的破壞，新建筑也不意味著財富的創造。根據所屬區域的歷史價值，進行分片區或保護型開發建設，顯然應是中國當前各個城市政府急需糾正的傾向。

最後要提及的一點是盲目招商引資和亂上大型項目。目前中國城市政府發展經濟，一靠招商引資，二是通過土地經營開發和直接興建大型基礎設施項目等直接經濟活動。在招商引資方面，各地為了追求gdp增長，普遍存在著不計后果盲目引自產業問題，通過虛假環評等方式規避公眾反對，引入高污染、高排放企業或危險品生產儲運企業。

由於中國生產要素市場化推進滯后，城市政府通過對土地、勞動力、資金、礦產資源、生態環境等等要素的不合理定價吸引投資者，由此導致各地資源過度開采、土地過度開發、環境過度使用、資本過度重化工業化、效率偏離最優路線的后果。這些城市短期經濟增速快，但由於錯誤的招商引資，在生態安全和可持續發展方面種下了巨大的隱患。

由於中國稅收的“產地”征收特征，客觀上助長了地方政府不顧自然資源和生態環境承載能力，盲目將工業企業進入本地的傾向。在城市基礎設施建設方面，各地不顧環境評價和項目可行性，而是以政府賣地為償還保證，借助融資平臺，通過發行城投債、銀行信貸、信托資金甚至高利貸等方式融資，亂上大上建設項目，試圖將未來20-30年需要的基礎設施項目，在現任領導一個任期內完成。由此給地方帶來的巨大償債壓力，迫使其將主要精力放在推高當地房價和維系地產泡沫上，以期在土地市場上獲取較高收入。這種嚴重排斥公眾意愿、甚至不惜以損害民生為手段的城市經營，如何能令公眾對地方政府滿意？

據此，中國城市發展的不可持續性，既有土地制度改革落后的問題，也有頂層設計中的片面追求保增長、gdp考核機制以及地方政府約束機制缺失有關，這需要通過政治、經濟、社會等領域的進一步改革，為中國城市發展創造一個由市場、公眾決定資源設定長效機制。

這個長效機制包括：第一，因循公眾意愿制定的符合“精明增長”原則、由政府嚴格執行、不得任意更改的城鄉規劃；第二，構建城市和農村平等地權的一體化發展機制，促進宅基地、農村集體建設用地入市，建立統一、有效的城鄉統一土地市場；第三，建立居民財產神聖不可侵犯的保護機制，防止地方政府借口城市改造等，肆意侵犯居民財產；第四，以消費稅代替增值稅的方式，消除地方政府盲目招商引資的經濟動因；第五，建立城市地方政府公共服務機制，基礎設施投資項目實行政府行政首腦終身責任制；第六，建立最嚴格的、不可逾越的、有效的生態環境保護制度體系，並對領導干部實行資源環境離任審計，建立損害責任終身追究制度。

按照上述的規則來對比中國新出臺的城鎮化規劃（2014-2020），可能還有很多的“規劃”需要引入市場化和公眾化的因素，而京津冀的一體化究竟如何實現，或許是一個很好的觀察政策落地的案例。（文章來源：ft中文網）