國企改革的方向：必須和國資改革同步推進才有活路

編者按：近幾年國企改革與發展的步伐放緩，其地位、作用和貢獻也被人詬病，之所以出現這種現象，主要是因為國有部門資本投入過多而生產率偏低。ft中文網在分析文章中就認為，“中國現階段的國企改革要取得新的突破，國資改革的配合是不可或缺的。”

本屆中國政府的第一份工作報告，把深化改革放到了突出位置。而作為從改革開放以來就一直在進行的國企改革，依然是改革的重點。政府面臨著一個困難的選擇：顛覆性的改革，勢必帶來的短期社會、經濟成本上升，而不改革，則會引發長期的經濟增長困難。中國現階段的國企改革要取得新的突破，國資改革的配合是不可或缺的。

事實上，自改革開放以來，國企改革與發展已經取得了巨大的成就，但是，近幾年國企改革與發展的步伐放緩。社會上對國企的地位、作用和貢獻也出現了爭議。之所以國有企業被人詬病，主要是因為國有部門資本投入過多而生產率偏低，民營企業雖然生產率較高但是卻因為面臨種種約束而無法獲得足夠的資金，資本在國有部門和私人部門之間存在嚴重錯配，這導致了整個社會效率的下降。

以工業產業為例，2003～2009年中國國有部門資產總額所占比重一直穩定在50%左右，雖然2010年有所下滑，但是仍然高達41.9%。然而，國有部門的產出占比與資本投入占比明顯不匹配，產出占比從2003年的37.5%一路下滑至2010年的26.6%。究其根源，國有部門生產效率低下而且持續過度的不以市場為導向的投資難辭其咎。

表1 工業產業國有經濟的資本和產出所占比重

注：數據引自《中國國有經濟發展報告（2003～2010）》

國企面臨的嚴峻問題注定了其改革也將是循序漸進的。而要提高國企的競爭力，可以說有“三駕馬車”。一是所有制改革，包括發展混合所有制；二是降低市場準入門檻，引入民企和外資企業的競爭；三是內部公司治理的改革。

十八屆三中全會和本屆政府的工作報告中均提到要發展混合所有制經濟，但是混合所有制，也並不是“一混就靈”。雖然眾多的研究證明股權的分散有助於企業效率的提高，但是一個必要條件就是，股權的分散可以改善公司的治理結構，讓管理者能夠受到不同股東的制衡和監督，從而使管理者降低代理成本，更好地為股東利益最大化服務。很多民營企業害怕的恰恰是即便占有了國企的部分股權，仍然沒有得到相應的話語權，這就失去了混合所有制的意義。正如政府工作報告中提到的“公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯”。 所以，如何能在制度上保證非公有股東和少數股東的權益，是今後國資改革的一個重點。

而在十八屆三中全會上首次提到的“準確界定不同國有企業功能”，在本屆政府的工作報告中沒有更為詳細的說明。那么怎么去做？筆者粗略地把中國的國企從功能上分為三類：第一類是具有公共服務性質，比如提供國防軍工和供水供電供氣等服務的企業，其特征是產品或服務關係到國家安全和人民生活的保障；企業的社會效益高於經濟效益。第二類是具有自然壟斷性質的關乎國民經濟命脈和重要行業及關鍵領域的國有企業，如石油化工、礦產行業的企業。第三類是處於充分市場化競爭的國有企業，如鋼鐵、煤炭、建筑、汽車、食品等行業。

國有資本應該主要用於提供公共服務產品的生產。同時，國有資本在特定領域和行業所占的比例也取決於該領域和行業的性質。在國防、軍工等關乎人民安全的領域，國有資本應該占絕對控股地位，但公共產品的內涵和外延都會隨時間變化而變化，比如，以前我們認為提供公共服務的醫院應該是完全國有的，但是，現在這種想法顯然已經過時了。

處於第二類的國有企業，國有資本占少部分比例是完全可以實現政府的目標的。在絕大多數領域，特別是一些競爭性的領域的國企、央企應該成為混合所有制重組的首要目標。當前，發展混合所有制的一個突破口就是鼓勵企業盡快脫離非主營業務、非戰略性資產。很多規模龐大的央企和國企有著為數眾多的參股或控股的三級、四級子公司和地方分公司。這些子公司往往由於不在企業的核心業務版圖中，發展很受限制，但是他們的管理團隊素質很高，希望進行管理層收購。同時，很多民營企業其實都在尋找質量好的、容易消化的，並有優秀管理團隊的公司。這樣的互補性的機會其實是中國企業實施並購重組實現產業轉型升級的最好時機。然而，一般國有企業的資產轉讓要求一次性支付全部價款，為了減小雙方的資訊不對稱，並拓寬融資渠道，需要大力培養一些產業整合基金和並購基金。

除了混合所有制，也可以探索一些創新的國企民企合作方式，比如政府出資或招標或者合作，由民營、私營企業提供生產和服務的模式。

舉例來說，郵政承擔著“郵政普遍服務”，是指我們只需花1塊2毛錢，就可以從北京寄一封平信到祖國的任何一個角落。這種服務一般不賺錢，所以，政府會直接給予財政補貼來彌補虧損。近年來，快遞行業的民營企業的進入讓每個消費者都切身的體會到了引入競爭帶來的好處。順豐與“三通一達”，極大地提高服務的質量，降低消費者的成本，這種壓力正是國有郵政行業的改革的動力。一種國資民資合作但不盒子的方式就是，郵政通過公開招投標的形式讓資質合格的民營企業來配合承擔普遍服務，同時從普遍服務基金中對這些企業進行補償。

可惜，這種在其它國家較常見的商業模式，在國內的推行卻面臨著重重阻力。政府工作報告中提到了“制定非國有資本參與中央企業投資項目的辦法”，在一些領域，“向非國有資本推出一批投資項目”。

由此，國資改革的另外一個重點就是在絕大多數行業降低門檻，引入非國有資本的競爭。

快遞行業的例子生動地表明了，放松準入門檻，讓民企和外企參與優勝劣汰的競爭，是可以有效地激發國有企業活力的。這種外部壓力，才是促進企業改革的動力。90年代的“利改稅”，經營承包責任制和用工人事分配制度改革都在現代企業制度和內部治理等方面促進了國企效率的提高。國企和國資改革可以具體推進的舉措就是在企業內部進行去行政化，同時在大集團內部引入市場競爭因素。

由此可見，未來的改革方向應該是大型國有企業的改革和國資改革同步推進。對應上面所有的按功能性劃分的企業，在很多自然壟斷的行業，國資的監管重點是有沒有采取壟斷價格，或者有沒有濫用權力傷害下游企業的利益。對國企考核指標、體系也要作調整，不能一味要求利潤資產增值，而是要注重投資回報率，否則國企肯定有擴張的沖動。

近年來，國資委依然在用行政劃撥的手段，對一些規模相對較小的、經營不善的央企進行重組，例如華糧集團並入中糧集團，樂凱膠片(600135,股吧)並入航天科技(000901,股吧)，中出服並入中國醫藥(600056,股吧)集團等，但是這種行政劃撥的方式值得商榷。

政府工作報告中首次提出了“推進國有資本投資運營公司試點”的措施。讓以市場為導向的資本投資運營公司參與企業的兼並重組，才能幫助實現對落后產能“真正做到壓下來，決不再反彈”。 為了更好地促進國企的市場化兼並重組，國資委應該實現國資從“管企業”到“管資本”的轉變，由具體管理國資國企事務轉向幫助組建和監管產業投資平臺，並充分發揮產業投資平臺設定資源的作用，優化國資版面和結構。

設立這種國有資本投資運營公司的一個監管規則就是準確估算國有資本的資金成本和投資回報，讓投資運營公司真正實現為資本的投資收益服務。與此想對應，所有的大型國企、央企，都需要提供詳細透明的財務報表，特別是一些未上市的公司或者沒有並入上市公司報表的業務，對財務報表的要求應該至少等同於那些上市公司，接受公眾的監督。

同時，這種資本投資運營公司的設立可以進一步打通國資投資平臺和社保基金之間的橋梁。一部分的國企資產和所有者權益和投資運營公司紅利應該劃撥給社保基金。這也是和政府工作報告提到的“完善國有資本經營預算，提高中央企業國有資本收益上繳公共財政比例”的精神相吻合的。

國企改革要國資改革要並行，才能真正如中國總理李克強所說的那樣更大地“釋放改革的紅利”。

（來源：ft中文網。本文為長江商學院金融學與經濟學助理教授李曉陽）