小產權房關乎中國城鎮化成敗

??? 中國的新型城鎮化要實現以人為本，改變過去土地城鎮化過度、人口城鎮化不足、地方政府債務和房價高企的老路，是中共十八屆三中全會和今年的“兩會”都在強調的目標。但如何實現這些目標？至今並無一個明確的共識，即便是新出臺的《國家城鎮化戰略規劃2014-2020》，也依然沒有沒有給出全面有效的政策改革組合，能夠一方面實現大量流動人口在城市實現體面定居並接受相應公共服務，但同時又不過度增加地方的財政負擔；一方面防止防止房地產泡沫破裂，但同時又可以拉動經濟增長，並推動中國城鎮化模式真正實現以人為本。

新型城鎮化模式的建立，必須通過全面深刻的土地——財稅——戶籍配套改革來完成，而改革的著力點與突破口並不是戶籍制度，甚至也不是財稅體制，而在於如何漸進式的建立城鄉一體的建設用地市場，全面降低農村流動人口進入城市定居的成本。在這一問題上，中國大陸的珠三角地區已經有可行的探索，而在台灣也有可借鑒的經驗。從珠三角頗有價值的實踐來看，眾多利益和屏障盤根錯節的小產權房問題能否解決，實則將決定中國未來城鎮化的模式和走向。

中國的土地供給制度與房地產泡沫

理解中國城鎮化轉型的關鍵問題，首先要理解中國當前城鎮化模式下，房地產泡沫為何如此嚴重？

實際上，2002年以來中國的房價一路上漲，主要是由於中國經濟當前存在一些根本體制問題。這些問題在帶來經濟中的整體流動性極度膨脹的同時，又導致住宅用地被人為過少供給。當過多貨幣去追逐經濟中特定的、因政府操縱而缺乏供給彈性的商品——住房時，價格泡沫就不可避免。

在目前中國的土地制度和財政管理體制下，地方政府是中國城市土地市場的壟斷供給者，過少供給住宅用地來獲得最高壟斷利潤就成為其必然選擇。從經濟學上講，住宅業提供的是屬於“非貿易品”的服務。由於服務提供商——房地產商須在本地提供住房來銷售給本地人群。地方政府就可以利用其對本地住宅用地一級市場的壟斷，構建一個“局域性賣方市場”，這也就是為什么地方政府總是通過設立“土地儲備中心”控制商住用地的規模，並同時以“招、拍、掛”方式高價出讓住宅用地的原因。

與住宅業供地過少相反，中國工業用地供給卻嚴重過度。大多數國家城市化過程中工業用地只占新增用地的10-15％，城市新增的大部分土地被用於公眾居住與城市公益事業建設。但中國大約40-50％的土地卻被用於工業開發區建設。各地為工業招商引資不惜壓低地價，血本出讓給投資者50年。因此工業用地由於各地投資競爭形成了一個“全國性買方市場”，結果是工業園區過度擴張，用地極端浪費。

因此，要從根本上解決城市房價畸高問題，大幅度增加保障性住房和采取行政手段抑制房地產投機的措施，都不是政府調控的有效選擇，因為這些措施無法解決導致房價過高的體制根源——土地壟斷供給。在地方政府高負債、高度依賴土地財政的情況下， 地方政府必然缺乏積極性去增加保障性住房供應，尤其是針對農民工的保障性住房。即使中央強制增加，也往往會通過向銀行借貸，進一步提高負債率的方式來實現。從國際經驗來看，政府大規模搞保障性住房成功的案例非常少，即使公認比較成功的香港和新加坡，也有中國大陸根本難以實現的特殊條件作為支撐。很難相信，中國政府可以建設好、管理好未來10-20年4-5億農村進城人口的保障性住房。

土地供給的壟斷如何打破？

對此，中共十八屆三中全會給出的方案是建立統一的城鄉建設用地市場，最初很多學者包括市場參與者將其理解為現有的嘗試——小產權房——將要經歷一個有條件合法化的過程。

但中央相關部委卻多次發出緊急通知，要求堅決遏制在建、在售“小產權房”，一些地方政府也開始拆小產權房。雖然國土資源部一直說在研究的小產權房分類處理方案，仍未看到具體辦法。

面對巨量的小產權房問題，政府顯然處於一個尷尬的境地：一方面禁不完，但因懼怕對土地管理失控也不敢放開；但另一方面又拆不動，真正訴諸強拆就可能帶來社會不穩定。如此政府和民間博弈的結果，是政府雖然不斷施加高壓甚至進行一些局部的強拆，但“膽子大的”村民、村集體和開發商還是在不斷在集體土地上建設可以出售或者出租的小產權房。

當然，一些地方政府也開始研究采取一些解決方法，比如，北京市考慮，對於一些“已建未售”的小產權房，把其中符合規劃和質量條件的小產權房納入公共租賃住房等政策性房源序列，但即使按照這種方法給小產權房轉正，產權歸誰？租金是市場性定價，還是政府定價？種種問題，仍存在很大爭議，河北石家莊前幾年還考慮沒收小產權房轉為公租房，且不說這種做法很難在實踐中操作，即使可以做到，從道理上講，若小產權房是違法建筑，為什么政府沒收后就可成為合法建筑？

未來中國城鎮化的進程中，如何合理地處理小產權房問題，不僅關係到目前深陷債務困擾的地方政府的財政利益，也關係到到大量建設小產權房的城郊村集體與村民利益，關係到已購住、租住小產權房的巨量流動人口的利益。

小產權房的積極作用與局限

仔細分析中國小產權房大量出現且屢禁不止的制度背景，可以發現，小產權房問題的出現和不斷擴大化，不僅是既定城市土地使用制度下地方政府壟斷供應城市商住用地，並進而造成房地產價格飆升的結果，也是農民在城市化過程中爭取財產權利，特別是土地發展權的切實行動。

在實際操作中，許多小產權房以“舊村改造”或者“舊城改造”名義進行，許多樓盤以“某某村舊村改造項目”立項。村民既可以入股分紅，也獲得了新工作機會，相比現行的政府征地和拆遷、單邊制定征地、補償價格，被征地和拆遷農民無法分享土地發展權收益的方式，小產權房在一定程度上確實是一種進步。

在中國戶籍制度改革滯后、城市住房保障制度缺失、特別是城市政府提供的保障住房基本上只面對本地戶籍人口的情況，相當部分的外來民工只有選擇城中村和城郊村居住。而城中村與城郊村的小產權房建設在中國人口城市化過程中發揮了積極的作用，這是難以否認的，這類做法實際上打破了地方政府對住宅用地的壟斷，不僅在政府住房保障職能缺位的情況下為外來人口提供了可支付住房，也為城市化擴張過程中的失地農民解決了失地后的收入來源問題，部分彌補了政府低價征地對其生活造成的困難。

當然，由於小產權房都是非法建設，村民和村集體無法與政府合作進行有效規劃和協作開發，且在政府認為是“非法”的條件下，無法抽稅，小產權房地段也就自然缺乏必要的基礎設施與公共服務，普遍存在消防隱患、衛生狀況較差，部分地段容積率過高，道路過窄，而另外一些地段容積率卻不足的情況。

用經濟學的語言來說，相對於此類小產權房所在的地理位置而言，這些地段的土地利用未達到最佳用途，價值也未能實現最大化，如果能夠通過改革實現有效的公私合作，就完全可以在政府不額外增加投入的情況下，實現有效的改造，讓這些地段為流動人口大批次供應中、低階住房，同時還可以有效提升地段的基礎設施水平，並實現基本公共服務的自我融資。在中國很多沿海地區城市，特別是珠三角地區的大量人口流入地城市，村民建設的小產權房大片存在，但國有土地資源存量卻已非常有限。如果可以采取有效措施進行城中村、城郊村的更新改造，就可以盤活存量土地進行利用，而這對破解這些地區的土地資源瓶頸，提升城市建設品質，促進流動人口定居和完全城鎮化的意義不言而喻。

但也正是在這些小產權房集中的人口流入地城市，由於歷史遺留問題數量龐大，類型錯綜復雜，牽涉面廣，與經濟發展、民眾利益等敏感問題交織在一起，城中村與城郊村小產權房的改造難度也非常大，通過制度創新來實現迅速高效的改造就成為地方政府面臨的巨大挑戰。

珠三角“三舊”改造與深圳城市更新的啟示

在中國的珠江三角洲地區城市。當地城中村居民房租收入很高，拆遷補償價格往往很難談攏，一旦出現少數釘子戶后抗拒拆遷或索要過高補償，改造過程就難以推進。而為解決釘子戶問題，地方政府原來往往傾向於將拆遷問題完全下移至開發商等改造主體，但這樣做非但不會真正解決“釘子戶”問題，反而可能觸發開發商使用各種方法去“鏟除”釘子戶，帶來更多社會問題。

退一步說，即使政府和開發商主導的城中村改造模式能夠順利推進，改造后城中村地段的基礎設施和城市面貌也得到較大改善，但改造后的地段也一般變成了中高檔商品房小區和商業區，基本上喪失了其對流動人口的容納功能。

因此，探索一種既能促進城中村基礎設施與公共服務改善、又能保留城中村對流動人口容納能力的改造模式，從中形成政府、原土地權利人、外來人口、乃至開發商多方談判平臺，建立一個利益均衡分享的機制就具有重大意義。

需要指出，正因為小產權房地段基礎設施建設水平低下，公共服務不足，加上沒有合法產權，其價格比相鄰地段的國有土地和大產權房要低出很多。而這一價差就正好構成了城中村、城郊村可改造好的一個非常有利的初始條件。因此，實現這些地段的改造，未必需要政府過多的投入，更重要的恰恰是政府通過土地制度供應體制的改革來調動各方積極性。

為此，國土資源部給廣東省的特殊政策是所謂“三舊”（舊廠房、舊村莊、舊城鎮）改造。其基本要旨，就是在“三舊”集中的地區做好規劃，確定每一地塊的用途功能、建筑密度、容積率、配套設施后再進行全面的拆建改造。當改造達到一定標準，並且補繳部分地價和公益事業用地后，就轉為合法的國有土地，並對相應房產給予“大產權”。

相比於既有的國有土地出讓制度，“三舊”改造突破了國有土地必須招、拍、掛出讓的規定。允許經政府批準新建項目后以協議轉讓的形式交給原有土地使用者或業主開發。這種讓利就有效地調動了包括村集體、村民和房地產商在內的各個社會群體的積極性，推動了原本停滯的城中村改造與城市更新。

但直到目前，廣東的“三舊改造”和深圳的“城市更新”政策仍然存在不小的局限性。其中一個最大的問題，就是現有政策規定被改造地段一般需要完全拆除重建后才能給予大產權。這就造成了那些難以進行甚至不需要進行拆除重建的地段如何處理的問題。比如很多地段， 建設水平並不低，只需要進行局部功能改變（如減少密度）或綜合整治（如街道外立面的翻新）就可以實現有效城市更新的村莊或者地段，因為無法給予大產權， 相關利益主體就沒有積極性進行改造。其結果，是開發商往往只去找那些易於改造實施和經濟利益可觀的村莊進行改造，或只去找那些村莊中容積率較低、完全拆除重建成本較小的地段進行改造。而對於大量不需要拆除重建，只需要局部功能改變或綜合整治就可以改造好的村莊或地段，卻往往無人問津。甚至有些城中村，還出了改造過程中“做活一塊，做死一片” 的情況：正是因為一些地段現有容積率較低（比如城中村的工業廠房地段），才需要和那些容積率較高的地段（比如居民自蓋的出租屋）進行統籌改造，甚至是為后者降低減少密度、拓寬道路、降低容積率來提供騰挪的空間。但按照目前先易后難、全面拆除重建的改造方式，往往是被改造地段全面提高了容積率，而現有容積率過高、需要降低的地段在未來就基本上沒有任何改造的余地了。

未來可以考慮的做法，是鼓勵這些不需拆除重建的地段，通過自行改造、或公私合作改造逐步降低建設密度，完善基礎設施，同時在補繳部分土地出讓金、繳納部分公益事業與基礎設施用地的條件下，也可以逐步賦予大產權。

而對於那些村民和開發商直接合作並以商品房方式出售的“小產權房”，其中一些地段本身的基礎設施條件並不差，則完全可以通過補交部分稅費和公益事業用地后直接轉正，政府也就可以利用收繳的稅費和公益事業用地來為公共服務提供和進一步的基礎設施升級進行融資。

我認為，對於深圳和珠三角等地區而言，上述“部分地段拆除重建、大部分地段進行局部功能改變與綜合整治，但在達到一定改造標準，同時滿足相關繳稅、繳地條件后逐步轉為完全產權”的漸進式城中村改造模式，不僅可行，而且必要。

一方面，這種方式可以避免被改造地段在改造后出現所謂的“紳士化”現象（即改造后這些地段變成中高檔商業或住宅區，流動人口只好到更遠的城中村、城郊村聚集的情況）。由於絕大部分地段在短期乃至中期內只需要進行功能改變和綜合整治，因此仍然可以繼續作為外來人口的居住場所；另一方面，這樣的漸進改造方式也不會對既有正規房地產市場形成巨大沖擊，還可以抑制正規商品房市場價格的虛高和泡沫化現象，甚至還可平緩地化解正規商品房市場存在的泡沫。這里的關鍵，就是城中村改造更新與達標都需要一定的時間，其進度甚至在很大程度上政府可控。因此，就可以讓存量小產權房和城中村地段在逐步更新升級后慢慢地釋放到城市正規房地產市場中去，在此過程中逐步提升自身的基礎設施與建設品質。這些改造地段還可以為政府提供相關稅費和免費的公用土地，從而在實現改造過程中自我融資的同時，也不對正規房地產市場造成過大沖擊。

一旦功能改變與綜合整治的地段經過一段出租年限、符合一定改造標準並繳納相關土地和稅費之后，政府完全可以考慮認可相應的大產權，從而最終為外來人口提供價廉物美的購住房房源，為徹底扭轉城市的房地產市場二元化奠定基礎。

土地與住房供應制度改革的台灣經驗

在處理存量小產權房以及推動未來城市化過程中的土地制度改革時，應該確立的一個基本原則，就是土地原權利人應該通過“抵價地”和相關稅收的方式為土地基礎設施開發和相關公共服務付費。這樣的做法，可以讓政府可以不額外支付成本來進行基礎設施改善和公共服務融資，土地原權利人則因為基礎設施改善，甚至是被改造地段容積率提升而獲得改造后房地產的部分增值收益。

在台灣，這種模式被稱為“區段征收”。當然，由於各個地段的區位不同，土地開發、基礎設施與公共服務建設的要求與成本各異，抵價地的比例也必然有所差別，或者說每塊地段都是談判談出來的。在城中村改造中的公共配套設施建設上，政府可以考慮的一個原則，就是 “政府主導、統一規劃、成片改造、分步實施、統一落實公共服務設施配套”。在此原則基礎上，再科學編制詳細規劃，合理版面，完善城市公共服務設施配套。

上述在深圳和珠三角等已進行大規模建設的城中村地段的改造思路，也完全可以適用於中國其他城市。在我國絕大部分地區的城中村與城郊村地段，由於小產權房與地方政府的財政利益直接發生衝突，政府往往通過強勢壓制抑制了各類小產權房建設與違法建筑的出現。結果是相比於最佳土地用途所需要的密度，這些地段建設密度仍然較低。而對於這些較低密度的城中村、城郊村地段，改造的方法也是一樣，政府與村集體可以通過談判進行合理的利益分配： 政府免費拿走基礎設施、公益事業用地，以及為進行這些建設所需要投入資金等價的土地，剩余交給村民進行開發。 因為這些地段密度較低，改造難度更小，政府免費取得基礎設施、公益事業用地以及為基礎設施融資的土地反而更容易。總之，城中村與城郊村改造過程中，只要通過設定合適的政府土地預留比例。就可以解決城市公共配套設施的土地取得與配套設施融資問題，從而實現有效的公私合作與全社會共贏。

這里不妨把上述各種建設密度有別的地段看成一個連續的光譜：在光譜的一個極端，是深圳等地高密度建設以出租屋為主體的小產權房；而在光譜的另外一個極端，則是因政府控制較為有效、私搭亂建沒有全面展開、建設密度仍然較低的城中村、城郊村地段；在這兩個極端中間，也有一定的過渡類型，比如一些地段村民和開發商直接合作、往往為鄉鎮基層政府默許、作為沒有合法產權證的商品房出售的“小產權房”地段。

顯然，就這道光譜在中國城市的分布情況看，基本上還是一個“兩頭大，中間小”的“啞鈴型”結構。在光譜的兩個極端，都存在基礎設施建設嚴重不足及公共服務不到位的問題。而中國未來城市土地制度改革的最終目標，就是要將這“兩頭大、中間小”的“啞鈴型結構”逐步轉換為“中間大、兩頭小”的“紡錐形結構”，最終讓所有地段都通過有效的融資手段和土地用途改變，實現基礎設施完善、公共服務到位的城中村更新改造和地段升值。

認識到建設密度由小到大是一個連續的光譜，也就意味著對上述“紡錘形光譜” 的兩個極端，改造升級的方向正好相反：一個降低密度，一個提高容積率。而實現從“啞鈴型結構”向“紡錐形結構”轉換的基本經濟基礎，就是目前這些地段都因為基礎設施與公共服務不足，而沒有真正實現土地和房地產開發的最佳用途和最高價值，因此，通過更新改造就可以實現總體土地價值的提升，而這個價值的提升，就構成了經濟學意義上的“帕累托改進”，使得政府、開發商、村集體與村民可以通過談判來分享收益，所有利益相關者都可以比以前的處境更好。換句話說，不管如何改造， 改造所需土地及開發都可以通過前面提到的“抵價地”以及相關稅費來覆蓋，也就是所謂的“羊毛出在羊身上”。操作得好， 政府就無需另外掏錢買單。而一旦這些地段逐漸被改造好，市場機制供應的出租屋和商品房逐漸增加后，也會在提升流動人口居住品質的同時，讓這些地段仍然具有可支付性，最終有效解決流動人口的居住問題。

從“啞鈴型”結構向“紡錐形” 結構的轉換，必然是一個漸進的過程，這不僅是因為城市更新與城中村改造項目一般都需要至少幾年時間才能完成，更重要的是，既有中國城市房地產泡沫的存在，使得上述轉換不得不漸進推動，否則就很難防止大規模小產權房直接轉正導致的房地產泡沫破裂及其所帶來的各種麻煩。因此，這里的漸進不僅是改造時間上的漸進，而且是方式上的漸進：就是在賦予農民一定土地開發權，或承認其在已經高密度建設地段相關土地收益權的同時進行“有條件”確權，並逐步承認可以轉讓的大產權。而這里的“條件”，就是被改造地段要實現一定的以上繳土地、或者以上繳稅收/補交出讓金、或者兩者混合方式進行改造和更新的“公私合作”。在達到更新改造標準后，可一次性或逐步賦予完全產權。

采取上述改革措施，就可以逐步地打破目前我國地方政府對城市商住用地、尤其是住宅業用地供應的壟斷及其嚴重扭曲，城市的住宅用地價格、住房價格乃至房租水平就不會出現過快上漲，甚至可以逐步消除已經存在的嚴重房地產泡沫。上述改革措施，並不會帶來每個城中村、城郊村的村民與村集體的暴富，恰恰反而可以抑制他們暴富：正是因為改革的目標不僅是存量小產權房，而且也包括未來所有適合條件的城中村和城郊村，這樣市場機制就會不斷發揮作用，房價高的時候就會有更多的住房供應，結果是房地產開發的利潤率就會逐步趨近於全社會的平均利潤率。如是，一方面作為住房購買者和租住者的外來人口可獲得可支付住房，另一方面，政府也通過區段征收實現了有效的部分漲價歸公。

區段征收的改造模式還可以有效解決“釘子戶”問題

最後還要指出的一點，是過往“征地——招拍掛”的城中村改造模式中很容易出現的“釘子戶”問題，也有望通過上述改造模式來得到有效解決。

這里的關鍵措施，就是將城中村改造的博弈分成兩個有區別、但又有所互動和聯系的兩個階段，將傳統征地模式帶來的政府與村集體、村民中間的矛盾轉化為村集體內部集體與村民、村民之間的協調問題。

第一個階段是政府和村集體進行博弈，計算和分享政府區段征收）抵價地）部分與村集體/村民留用部分的大帳，算好大帳后草簽協議。

第二個階段是村集體與村民之間進行博弈。其本質是在村集體與村民之間，村民與村民之間算小帳，然后在各方平衡與妥協的基礎上村民、村集體之間簽訂協議。這個模式在深圳坪山新區進行的“土地整備”改革中就有成功的嘗試，值得未來其他地區進行相關改革時參考和借鑒。

上述二階段博弈的基本前提，就是按照前面提出的方法，在政府與村集體之間的博弈中給予村集體足夠的留用土地，讓村民和村集體的留用土地因政府區段征收部分土地用於基礎設施及融資建設，加上適當放寬留用地建設容積率后能夠實現有效的增值，從而促進政府和村集體/村民之間就改造方案達成協議。

一旦政府與村集體的大帳算完，博弈就進入第二階段。，村集體與村民、村民與村民之間就會出現足夠的社會壓力來抑制內部“釘子戶”的出現。當村民在民主決策基礎上形成改造的統一意見后，所有村民都可以平等分享留用土地改造后的增值。由於第一階段政府與村集體的博弈中，大帳已經算完，村民和村集體所獲得的蛋糕份額和大小已經基本固定，任何潛在“釘子戶”村民提出不合理的要價，就會構成對全村其他所有人利益的侵犯，社會壓力就會轉移到這些“釘子戶”身上，從而從根本上抑制“釘子戶”的產生。即使在此種局面下仍然出現了釘子戶，民主選舉的村委會，或者村股份有限公司，也往往會有比政府更多的手段，比如利用村集體經濟組織、村股份有限公司、乃至村莊宗族力量和其他村民施加的壓力，去做釘子戶的工作，從而把政府/開發商與村集體/被拆遷農戶之間的矛盾，轉化為村集體與被拆遷農戶，被拆遷農戶之間的內部矛盾。

之所以上述矛盾轉化是合意的，恰恰是因為它是建立在村集體與村民的總體利益得到切實保障這個基礎之上。因此，它不僅有效地處理了釘子戶問題，而且也切實提升了村集體與村民在城中村改造過程中所能實現的利益，而調動城中村、城郊村村民的積極性去為廣大流動人口建設可支付的體面住房，政府也就無需再大規模建設保障性住房，城鎮化的成本就可以大大降低。

對於中國的城鎮化而言，小產權房不是攔在道路中間的洪水猛獸，運用現有嘗試和台灣經驗對其合理改造更新，反而會成就協調各方利益的中國新城鎮化的一條通路，而其關鍵就在於政府的土地政策要隨著實踐而轉變。

本文來自FT中文網