賈康：以經濟手段治理霧霾 實現價稅財聯動配套改革

財政部財政科學研究所所長 賈康(金融界配圖)

日前，針對我國基礎能源與環保重大問題實施配套改革方面，全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康在一份擬commit今年兩會的提案中建議以經濟手段為主化解霧霾等環境威脅，並且“勢在必行”。賈康認為，造成目前環境問題的重大原因之一就是來自於機制性的資源粗放低效耗用狀態。他建議，新一輪價稅財配套改革的一大關鍵，是抓住我國煤炭市場價格走低的寶貴時間視窗，推出將資源稅“從量”變“從價”機制覆蓋到煤炭的改革，實現“價稅財聯動”配套改革。

賈康在其提案中就霧霾成因分析包括基本國情中有關人口分布、自然資源稟賦、發展階段特征等，這幾項屬“基本上不可選擇的因素”，但這之外，還與可塑性高的制度機制因素密切相關，而“在這個方面我國存在重大缺陷”。

賈康認為，造成目前環境問題的重大原因之一就是來自於機制性的資源粗放低效耗用狀態。“在我國一般商品比價關係和價格形成機制基本實現市場化之后，而‘從煤到電’的產業鏈上，卻一直存在著嚴重的比價關係與價格形成機制扭曲、非市場化狀態，”賈康直言：“由此引出的‘無處不打點’的烏煙瘴氣的分配紊亂局面，特別是助長著粗放式、揮霍式、與節能降耗背道而馳的增長狀態和消費習慣。”

而正是在這樣比價關係和利益相關性的感受之下，讓賈康非常痛心：“社會中的主體幾乎誰也不真正把節電、節水當回事！”在他看來，節電、節水，在我國實際上就是節煤降污，就是抑制和減少霧霾。

按賈康的觀察，現實生活中政府、民眾兩方面的“兩大悖反”現象：一方面，官方反復強調科學發展、包容性可持續增長，但實際進展是在部門利益、壟斷利益的阻礙下步履維艱，為此相關改革一拖再拖；另一方面，公眾對環境惡化、霧霾打擊等的感受，日益趨向“民怨沸騰”，但一說到資源稅、環境稅等改革，卻又會由其“加稅”特征引發一片反對聲浪，甚至有人會跳著腳罵娘，很不認同這種會牽動利益關係的經濟調節方式。

由此，賈康提出，必須依靠配套改革中形成經濟手段為主的長效機制來化解。賈康進一步分析認為，新一輪價稅財配套改革的一大關鍵，是抓住我國煤炭市場價格走低的寶貴時間視窗，推出將資源稅“從量”變“從價”機制覆蓋到煤炭的改革。這新一輪“價稅財聯動”配套改革，會通過理順我國基礎能源比價關係，和“沖破利益固化藩籬”使資源、能源價格形成機制順應市場經濟，在配合地方稅體系建設等財政體制深化改革任務的同時，形成法治化框架下有規範性和可預期性的經濟調節手段為主的制度體系與運行機制。

“這是政府可做、應做之事”，賈康也給出兩個“度”的把握建議：

第一，是掌握力度，於上述配套改革中使大多數企業在比價關係變化面前，經過努力可以繼續發展，少數企業被淘汰出局——可酌情漸進地做多個輪次，每次出局的便是所謂應被淘汰的“落后、過剩產能”；

第二，是當比價關係變化傳導到最終消費品時，及時適度地提高低保標準，使最低收入階層的實際生活水平不下降，而中等收入階層會自覺調整消費習慣，趨向於低碳化生活。總體上，如掌握好這樣的關鍵內容和兩大要領，這個價稅財聯動改革就可望成功。

以下為賈康2014年《以經濟手段為主化解霧霾等環境威脅勢在必行》兩會提案全文：

以經濟手段為主化解霧霾等

環境威脅勢在必行

——針對我國基礎能源與環保重大問題實施配套改革突破

賈 康

改革開放以來中國經濟社會取得長足進步，目前仍具有一定的“黃金（1343.10， 21.50， 1.63%）發展”特征，但物質資源環境制約和人際利益關係制約互動交織而成的“矛盾凸顯”，已帶來潛在增長率“下臺階”和對於發展可持續性的明顯壓力。近來的“霧霾”問題，是我國生態環境中大氣污染危害升級的突出標志。

必須高度重視霧霾所代表的環境威脅的挑戰

我國改革開放新時期中，較早已有“避免重走發達經濟體先污染后治理老路”的認識，並由最高決策層明確地提出了資源節約型、環境友好型這一“兩型社會建設”方針，又提升到統領全域的“全面、協調、可持續”科學發展觀，以及十八大以來“五位一體”建設生態文明的“國家治理現代化”治國理念。但面對當前現實我們不得不承認，由於種種原因，迄今為止我們並沒有走通“避免先污染后治理”之路。嚴峻的挑戰是，2013年以來，動輒打擊大半個中國且已造成“國際影響”的霧霾，實已帶有環境危機特征，引起了民眾廣泛不滿和政府管理部門高度焦慮，形成了對於我國經濟社會生活的現實威脅，亟待化解。

環境問題成因中最需注重、最為可塑的是制度機制因素。

相關改革的重大意義必須挑明

正視環境危機挑戰，我們一方面需要清醒地認識到，我國消除霧霾危害這一目標的實現，還需待以時日，因為在“先污染后治理”的既成事實軌道上再來解決此種問題，已不可能一蹴而就；另一方面，必須以最高重視程度，正確樹立中長期減排治污、消除霧霾等環境危機因素的可行思路與務實的方案框架。

這里首先有一個“對症下藥”的視角，即霧霾愈演愈烈的成因到底是什么？關於我國霧霾等環境危機因素的細致成因分析，固然還需要展開大量的科研工作，但目前基本的判斷卻已經可以形成：這明顯地與我國具體國情中的如下幾個要點息息相關：1.我國近95%的人口聚居於僅占42%左右國土的“瑗琿—騰沖線”（亦稱“胡煥庸線”）之東南方，使能源消耗、環境污染壓力呈現“半壁壓強型”；2. 我國基礎能源主要依靠國內儲量豐富的煤炭——隨著燃油國內供給明顯不足等因素在近年浮出水面，加之水電、核電、風電、太陽能電所遇的各自制約，目前全國電力供應中的約80%已是燒煤發出的火電，而煤的清潔化使用難度高，大氣污染等負面效應十分突出；3. 前面幾十年我國特定發展階段上形成了在經濟起飛中以重化工業支撐的超常規粗放式外延型快速發展模式，單位GDP產出中的能源消耗系數相當高，污染因素集中度高而不能有效化解。以上這些，可稱為我國能源—環境壓力方面客觀存在的“三重疊加”，我們極有必要據此如實認識理解相關環境挑戰的嚴峻性質。

接下來，還特別需要指出，在上述基本國情中有關人口分布、自然資源稟賦、發展階段特征等基本上不可選擇的因素之外，還有可塑性高的制度機制因素密切相關，而在這個方面我國存在重大缺陷，對於霧霾等環境問題的惡化難辭其咎。也就是說，我國目前環境問題的一個重大原因，來自於機制性的資源粗放低效耗用狀態，它涉及煤、電、油等能源耗用相關的制度安排問題，惡化著大氣、水源水流、生態環境，形成了經濟、社會生活中危及人們生存質量的不良傳導鏈條。比如：在我國一般商品比價關係和價格形成機制基本實現市場化之后，在國民經濟中基礎能源這一命脈層面“從煤到電”（又會傳導到千千萬萬產品）的產業鏈上，卻一直存在著嚴重的比價關係與價格形成機制扭曲、非市場化狀態和由此引出的“無處不打點”的烏煙瘴氣的分配紊亂局面，特別是助長著粗放式、揮霍式、與節能降耗背道而馳的增長狀態和消費習慣，在現實的比價關係和利益相關性的感受之下，社會中的主體幾乎誰也不真正把節電、節水當回事！而節電、節水，在我國實際上就是節煤降污，就是抑制和減少霧霾。

我們面對這種使發展過程不可持續的挑戰與威脅，必須抓住可塑、可選擇的機制與制度安排問題不放。下一階段極有必要積極推進從資源稅改革切入、逼迫電力價格和電力部門系統化改革、並進而引發地方稅體系和分稅制制度建設來助益市場經濟新境界的新一輪稅價財聯動改革。這一主題，其實過去已在若干角度上被方方面面所關注和議論，但還缺乏一種“捅破窗戶紙”或“打開天窗說亮話”式的正面審視，沒有挑明並加以通盤連貫處理，亟待在“配套改革”概念上形成“路線圖與時間表”式可行方案設計。

現實生活中政府、民眾兩方面的“兩大悖反”，必須依靠配套改革中形成經濟手段為主的長效機制來化解

我國現實生活中，存在兩大悖反現象：一方面，官方反復強調科學發展、包容性可持續增長，但實際進展是在部門利益、壟斷利益的阻礙下步履維艱，為此必須做的與煤、電相關而形成經濟手段為主節能降耗長效機制的改革，一拖再拖；另一方面，公眾對環境惡化、霧霾打擊等的感受，日益趨向“民怨沸騰”，但一說到資源稅、環境稅等改革，卻又會由其“加稅”特征引發一片反對聲浪，甚至有人會跳著腳罵娘，很不認同這種會牽動利益關係的經濟調節方式；上述這種政府、民眾兩大方面的悖反和荒謬狀態，導致“科學發展”、“生態文明”遲遲難以落地，必須依靠著眼全域、前瞻長遠、邏輯清晰、設想周全的改革設計，與以更大決心、勇氣、魄力和智慧構成的改革行動來破解悖反，貫徹綠色發展戰略，從而把中國來之不易的現代化發展勢頭和仍然可能在相當長時期內釋放的較高速發展和“升級版”發展的潛力，真正釋放出來。

實話實說，節能降耗方面政府行政手段為主的選擇式“關停並轉”，雖仍然被反復強調，但其操作空間有限，僅適合為數不多的大型企業；以法規劃定“準入”技術標準的“正面清單”方式，邏輯上說可以用來面對中小企業，但如果以此為主來操作，一定會產生為數眾多、防不勝防的“人情因素”和設租尋租，發生事與愿違的種種扭曲和不公，效果亦不具備合意性。真正可靠、效應無誤的轉型升級出路和可充當主力的調控長效機制，是通過改革，以經濟杠桿手段為主，讓本應決定性設定資源的市場力量充分發揮公平競爭中的優勝劣汰作用，把真正低效、落后、過剩的產能擠出去，進而引發出來一個綠色、低碳、可持續的經濟社會發展“升級版”。

相關配套改革的一個關鍵和兩個要領

新一輪價稅財配套改革的一大關鍵，是抓住我國煤炭市場價格走低的寶貴時間視窗，推出將資源稅“從量”變“從價”機制覆蓋到煤炭的改革。這新一輪“價稅財聯動”配套改革，會通過理順我國基礎能源比價關係，和“沖破利益固化藩籬”使資源、能源價格形成機制順應市場經濟，在配合地方稅體系建設等財政體制深化改革任務的同時，形成法治化框架下有規範性和可預期性的經濟調節手段為主的制度體系與運行機制，促使全中國現已達6000萬個以上的市場主體（含微型企業和個體工商戶）和近14億居民，從自身的經濟利益出發，根據市場信號和政策參數“內生地”積極主動地節能降耗，企業會千萬百計開發有利於節能降耗的工藝、技術和產品，家庭和個人會注重低碳化生活，這樣群策群力以可持續的轉型發展打造“中國經濟升級版”，促使國民經濟與整個社會，走上一條可以越走越寬的連通“中國夢”愿景的綠色、低碳新路。這時政府可做、應做之事，主要在於把握好兩個要領：第一，是掌握力度，於上述配套改革中使大多數企業在比價關係變化面前，經過努力可以繼續發展，少數企業被淘汰出局——可酌情漸進地做多個輪次，每次出局的便是所謂應被淘汰的“落后、過剩產能”；第二，是當比價關係變化傳導到最終消費品時，及時適度地提高低保標準，使最低收入階層的實際生活水平不下降，而中等收入階層會自覺調整消費習慣，趨向於低碳化生活。總體上，如掌握好這樣的關鍵內容和兩大要領，這個價稅財聯動改革就可望成功。

這種配套改革為當代中國迫切所需、勢在必行。縱有千難萬難，我們也應群策群力，攻堅克難，力求突破，這才不枉負我們從未如此接近的中華民族偉大復興的召喚，以及我們必須把握的“三中全會”后以全面改革實現“國家治理現代化”的戰略機遇期。