原國家土地管理局官員：中國土地改革未能厘清的五個問題

【編者按】本文作者鄭振源系原中國國家土地管理局（1998年並入國土資源部）規劃司副司長，本文為他最近在一次內部論壇上的發言。針對目前中國進行的土地改革，他贊同十八屆三中全會《決定》提出的新型城鎮化要讓市場在土地資源設定中起決定性作用，但是對於其中存在的部門間意見分歧，政府角色以及土地市場的主體及交易權益等問題，他認為無論決策者還是研究者都還需要更多研究和討論。本文為ft中文網“求解中國新土改”專題文章之一，和訊網原文轉載。

今天會議主題是城鎮化與土地改革的重點和難點。這是個大題目，先從新型城鎮化談起。

中共中央十八屆三中全會提出新型城鎮化，新在什么地方？主要是兩點：第一，不能走政府主導的城鎮化，要走市場主導的城鎮化。第二，不能光是土地城鎮化，還要人口城鎮化。

要實現這兩點，原先的城鎮化老路是走不通了，過去的城市化是政府圈地，然后征地，再賣地，把賺來的錢和以地融資來建設城市。不能再走老路，這就意味著一系列變化。

土地改革要財稅改革先行

第一個問題是搞新型城鎮化，不能靠土地出讓金了，那么資金怎么來？城建部門有人提出要低成本城市化，那么，財政支出結構要改變，政府的錢不要用來辦企業，也不能用在大面積征地上，現在征地價格越來越高，地方政府已經負擔不起了。要用在提供基礎設施、公共服務上。有些公共品用地是必需政府公共財政出錢的；也有些準公共品，像公路，鐵路，也可以由企業、社會資本來負擔。

城市建設得用公共財政來建設，公共財政要建立在稅收的基礎上。所以中央提出進行財稅收制度改革，要分清中央與地方的事權和支出責任，建立穩定的地稅體系。地方政府可以發城投債融資，但要有一個地方債管理制度，不能借了債，還不上。政府也不能盲目舉債投資建設城市，要有個預算約束機制，預算管理制度。這些在三中全會《決定》財稅制度改革部分都已經提到，現在要做的是具體化並付諸實施。

開放戶籍應按照城市提供公共服務的能力來進行

第二個問題是人口怎樣城鎮化？現在中央城鎮化工作會議上提出戶籍制度要按城市大小，梯度開放，先開放小城鎮，然后中等城市，然后大城市，最後是特大城市。這個辦法解決不了問題。現在農民工大多在大城市，小城市沒有多少農民工，要解決農民工市民化問題，那么就不能不解決大城市的戶籍問題。

我認為解決人口城鎮化的關鍵在於城市提供公共服務的能力，農民進城定居，要有廉價的住房，要給他蓋一批學校，一批醫院，都需要錢，沒有錢就不能搞人口城鎮化。所以，關鍵是在一個城市是否具備給農民工提供公共服務的能力。從現實來看，還是大城市財力雄厚，是可以辦到的。戶籍制度的開放要根據各個城市提供公共服務的能力來確定，這樣才能夠做到人口城鎮化。

土地供給要靠市場

第三個問題是，土地從哪里來？現在有2.6億農民工需要市民化，今後城鎮化水平要達到60%、70%，還有兩到三億農民要進城，城鎮土地肯定要增加。中央城鎮化工作會議提出，城鎮用地要嚴控增量，盤活存量，優化結構。這實際上是國土部的思路。

“嚴控增量”怎么控？如何知道一個城市的增量要多少？一位國土部副部長在會議上提出限定人均100平米，不能多了。但城市有不同的類型——商業城(600306,股吧)市、工業城市、交通樞紐城市、旅遊城市，其用地需求都不一樣，怎么能用一個標準？人均100平米來控制呢。一個城市產業有多少，人口有多少，城市用地就要多少，這個未來情況是預測不準的。例如富士康的工廠要搬到鄭州去，鄭州就要提供千把畝土地，增加二、三十萬人口。富士康什么時候搬，搬到哪里，規劃部門是預測不出來的。預測不到，又怎么規劃各個城市的土地呢？

還有人提出要劃定城市發展邊界。這是美國俄勒岡州首先提出來的，它的城市邊界劃得比城市發展實際需要大15%-25%。為什么劃這么大？劃小了，土地要漲價，所以得劃那么大。美國劃定城市發展邊界是為了有序高效地開發城市土地，而不是用來限制城市用地規模。因此我們不能用劃城市邊界的辦法來控制城市用地。這是在市場經濟下做不到的。城市用地多少應當由市場來定，政府能做的是要求盡量節約集約用地。

現在政府采取用地定額、用地指標來調控企業節約用地，要求一個企業畝均固定資產投資達到多少才給你地。這個辦法根本不行，要用價格來調控。工業用地為什么粗放利用，是因為土地來得便宜，據國土部統計2003-2008年全國平均工業用地出讓價一畝地才9.7萬元。這么便宜，自然不用白不用，能多用就多用。這是造成工業用地浪費的根本原因。所以要用價格來調節。

不要再賤賣工業用地，要有一個能反映土地稀缺程度的價格，要拿好地，多拿地，就得多花錢。那么企業自然會考慮成本，有多少錢，買多少地，才會主動考慮節約用地。所以要用市場的辦法來調控企業節約用地。

什么是“盤活存量”。現在存量土地可以盤活的主要是工業用地，你怎么把這些地調出來，要靠市場。企業的地多了、占了不該占的好地段可以賣出來，賣掉以后另外找個地方，這樣才能盤活。

最後說“優化結構”。現在中國的土地供給結構中工業用地比例太高，住房用地不夠。國土部統計，2003-2010年國有建設用地供應量的43.6%給了工業，給住宅的只有23.6%多，就是接近一半的給了工業。所以城市化過程中確實需要調整用地結構。怎么調？顯然不能用強制性的行政手段，這樣的話企業不干，這地是企業買下來的，除非企業倒閉，或者是搬遷了，才能把地騰出來。因此，土地分配也要靠市場的辦法，讓他自律。比如有些大學城，過去占地太多了，貸款還不上，現在有的已開始賣地，用經濟的辦法，他自己就把多余的地流轉出來了。

目前改革中集體土地市場交易存在部門障礙

在城市土地供給上，根本的解決辦法是要靠市場。所以中央提出要建立開放、競爭、統一、有序的市場體系，要建設城鄉統一的建設用地市場。然而，要建立這樣的土地市場，又有很多問題需要解決：

一是產權。我國的建設用地市場不是所有權的交易市場，而是用益物權的交易市場，集體土地有哪些用益物權可以拿出來交易？要有建設用地使用權，和可以處置的宅基地使用權。可是這兩條，三中全會《決定》上都沒有提，那么集體土地拿什么來入市呢。這是一個問題。

二是集體土地入市的市場主體問題。現在的情況是村里的頭兒說了算。廣東陸豐烏坎村是一個例子，村支書、村主任把地都賣光了，村民還不知道，結果鬧出一場嚴重的群體事件。以后怎么改，集體土地入市的主體是誰，應該有明確規定。

三是集體土地入市的市場準入限制。國研中心“383改革方案”提的是“允許集體土地入市”，但農口領導不同意，這樣的話，農民都來賣地建房，耕地就保不住了，影響農業發展，所以不同意。國土部也不同意，開放集體土地入市，國土部就將失去土地的控制權，管不住地就要亂了，不同意。地方政府也不同意，集體土地入市以后，土地出讓金就沒有了，那么地方財政就要崩盤，銀行要倒閉，不同意。

所以《決定》里寫的是“允許集體經營性建設用地”入市，就是指只有存量的鄉鎮企業用地可以入市，宅基地使用權要經過試點，才能入市；集體的公共設施用地、公益性事業用地不能入市；農地更不能入市；小產權房應該說是典型的經營性建設用地，也不能入市。

這樣的控制能控制得住嗎？現在存量的鄉鎮企業用地都是三畝，五畝，東一塊，西一塊，一般企業上一個項目要幾十畝、上百畝，必然要把鄉鎮企業周圍的農地也圈進來。公共服務用地、公益性事業用地不能入市。現在農村小學都在調整、合並，有的小學關門遷址，那么騰出來的小學用地怎么辦，不能在那荒著。宅基地入市還要試點，什么時候試點，有無時間表？現在還不知道。事實是好多宅基地早就入市了，現在解決的辦法是要有序地入市，不能亂入市。這些問題都需要討論。

再一個市場準入限制是城市土地國有化。規劃圈內的集體土地不能入市，一定要征為國有后才能入市。那么城市非要建在國有土地上不可嗎？前些天北京市豐臺區南苑村有一起集體建設用地入市，村集體把南苑村的一塊地賣了，進行建設，這個很好，為什么非要經過政府征收才能建設呢。這一條市場準入限制也應該重新研究。

再是價格形成機制問題。搞市場設定，需要有一個能夠真實反映土地稀缺程度的價格，這個價格只能在競爭性的土地市場上才能形成。現在把集體土地入市的范圍限制得那么小，就無法形成競爭性的土地市場，無法形成能真實反映土地稀缺程度的價格，市場設定也就無從做起。

還有人說，集體土地入市只是對5%的城郊農民有利，對95%的農民無益。要知道地價是地租的資本化，地租中有區位地租，城郊的農村土地，區位地租高，地價就高，集體土地入市以后，就能夠得到應享的地租地價。遠郊農村土地區位條件差，區位地租低，沒人去搞建設，只能務農，不能賣地建房來生財。但在實行了人口城鎮化以后，農村人口完全轉移到城里，就可以放棄在農村的宅基地和承包地，農村承包地的經營規模就能擴大，就能降低成本，推行新技術，搞現代農業，提高勞動生產率，得到更多的收益。所以在遠離城市的農村居民也可以因城鎮化而受益。所以實行新型城鎮化，不該只有城郊農民受益，而應是整個農民群體受益。

土地改革中政府的角色不能再錯位

最後一個問題，中國土地制度改革的方向是要使市場在土地資源設定中起決定性作用，那么政府干什么？

現在國土部還在一再強調要加強用途管制和規劃調控，而不是想辦法如何加快土地市場建設。這完全是同《決定》背道而馳，目前政府部門應該做的是要研究在市場設定之下，自己的角色是什么，什么事情由政府干，什么事兒不要干，應該研究這個問題。但是現在國土部門面還沒有一個明確的辦法。

對於上述這些問題怎么突破，怎么解決，現在各部門和專家們意見分歧很大。建議對這些具體問題要多開幾次社會性大討論、大辯論，不要國土部門搞個研究小組關起門來研究，要全社會一起討論、研究，才能找出合適的解決辦法，再根據大家的共識，修改法律，這樣新型城鎮化，新型土地制度改革才能夠完成。

（注：來源ft中文網，本文為作者在中國人民大學《中國城鎮化與新土改》政策辯論會上的發言，經本人審閱授權ft中文網刊發。文章僅代表作者個人觀點。）