黃劍輝提國企改革5點戰略 構建收益全民共享機制

中國新供給經濟學50人論壇副秘書長、民生銀行研究院院長黃劍輝

和訊網消息 3月27日，「國有企業改革—打好供給側結構性改革攻堅戰」理論研討會在北京召開，會議由華夏新供給經濟學研究院、中國新供給經濟學50人論壇主辦，和訊網作為特邀媒體全程報道。

新供給經濟學50人論壇副秘書長、民生銀行研究院院長黃劍輝剖析了基於中國自身發展歷程及多維度國際對比的國企改革戰略研究。

在黃劍輝看來，國企改革的必要性主要體現在 第一、市場化進程中國有企業數量不降反升，國有資產規模逐年增加；第二、國企分布較廣，工業及批發零售行業數量占國企總數達42%；第三、國企經營質量有待進一步提高；第四、國資委職能定位模糊以及外部壓力。

結合春秋戰國至今的中國國有企業改革的發展歷程和政策啟示，借鑒前蘇聯、東歐、西歐及東亞國家國企改革歷程，黃劍輝提出了深化國有企業改革的5點戰略，第一、明確國企定位，有進有退確定戰略布局；第二、厘清政企關系；第三、需要保留的國企着力加快推進混改；第四、分類設計運營機制；第五、構建國有資產受益全民共享機制。

以下為演講實錄：

黃劍輝：尊敬的賈康院長，周局長，馬曉河院長，各位嘉賓，女士們，先生們，大家早上好，非常高興借今天這個機會向大家匯報一下我們民生研究院最近做的一個重要的課題，題目是《基於中國自身發展歷程及多維度國際經驗借鑒的國有企業改革戰略研究》。發言內容分三個方面，第一方面是把研究這個問題的背景向大家報告一下，第二方面是基本的框架，國有企業改革的問題，確實像賈院長和很多專家所說，是整個供給側結構性改革的一個焦點和核心。第三方面如何來研究這個問題，我們采用了長焦距、全景式、定量定性相結合的方法，在此基礎上提出深化國企改革的總體戰略。

基本框架：首先是基於背景的分析，為什麼做這個研究，在此基礎上按照問題導向這樣一個邏輯，分析一下研究這個邏輯的必要性，長焦距就是指我們把對國企問題的研究打到了春秋戰國時期管仲2700年前創辦官鹽官鐵，把眼光放到這個時點，再來歷史的縱向看這個問題。全景式就是把眼光放到全球，分析全球三大類，與原社會主義國家的國企改革的路徑。第二個維度是西歐歐美國家，市場經濟國家他們國企改革的定位和路徑。第三種就是東亞儒家文化，日韓這些國家和地區，它的國企改革的路徑。分析過程中再定量、定性相結合，來推出未來下一步國企改革的總體戰略。主要六點：首先要明確國企的基本定位。在此基礎上再來確立戰略的布局，布局確立以後，厘清梳理清楚政企關系，政企關系確立以後，以混改來提升保留的國企的公司治理的水平，分類設計不同類型的運營機制，最終落實到國企作為全民所有制企業它的收益要落到全民共享，回到它的本原。我們是這樣一個基本的分析邏輯。

研究背景：改革開放以來，黨中央國務院從都是高度重視國企改革的，從十八屆三中全會近三年來也都做出了多方面的決定，去年中央經濟工作會也明確要大力推進國有企業的改革，加快改組，組建國有資本投資運營公司，加快推進壟斷行業的改革。

剛剛閉幕的兩會，李克強總理的政府工作報告也指出今明兩年要以改革促發展，堅決打好國有企業提質增效的攻堅戰，推動國有企業，特別是央企結構調整，推進股權多元化改革，深化企業制度改革，以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變，賦予地方更多國有企業改革的自主權。兩會通過的十三五規劃綱要提出堅定不移的把國有企業做強做優，培育一批具有自主創新能力和國際競爭力的國有骨干企業，增強國有經濟的活力、控制力、影響力、抗風險能力、更好服務於國家戰略目標。

最後如何服務國家的戰略目標，在這個背景下我們從幾個維度分析當前和未來一個時期加快深化國企改革的必要性。從第一個維度來看，從2003年以來，國有企業的數量和占比經歷了一個有所波動的過程。2003年全國國有企業總量15萬戶左右，到2008年降到11.37萬戶，2009年以來又回到2003年15.79萬戶，數量上又有所增加。

經過最近的研究，從邏輯來看，隨着市場化水平的提升，國企的數量和占比應該是一個反向的，跟市場化水平應該是一個反向演進的過程。全球來看，二戰的時候世界上歐美國家的國企也是數量比較多的，我們剛解放的時候156項工程，因為市場還沒有發育，當市場還沒發育的時候，需要政府來組織資源，來彌補市場不能發揮作用的領域。隨着市場化程度的提升，應該是一個減少的趨勢才能更好的發揮市場的決定性作用，這是一個需要關注的問題。

第二方面，從國有資產的占比來看，總體來看，東部地區比較發達，目前來看，國企無論是數量還是資產還集中在東部的一些省份。從行業來看還是分布太廣，主要集中在工業，占比26.86%，批發和零售、餐飲占比15.46%。這兩個行業就占了國企總數的將近42%左右，分布的行業非常廣。從運營效率來看，從2005年以來國企的負債率不斷持續攀升，2014年達到61.98%，民營企業的負債率逐步下降，2014年只有52%。從資產貢獻率的角度，貢獻是指利潤加稅金加利息支出除以年度平均總資產，也可以清楚的看到民營企業資產的貢獻度基本上比國企要高7個百分點左右。

目前國資委職能的定位，過去是管人管事管資產的體制，造成了政企不分、政資不分和監管無效的後果，不久前美國聯合12個國家提出的TPP對國企的問題也提出了相關的要求，比如進行私有化的改革，遵守市場的法則，只能為了提供公共服務來保留國企，禁止成員國對國企提供補貼，這對於中國思考推動國企改革也是一個要關注的方面。

我們用長焦距、全景式的分析主要的成果給大家簡單匯報一下。首先是長焦距的分析，我們在這部分里回顧了中國國有企業從2700年前齊桓公的宰相管仲在全球率先創辦了官鹽官鐵，一直到洋務運動之前的國有專營經濟作為第一階段。第二階段是1861-1949年，洋務運動到民國期間的官督商辦的企業。第三是1950-1978年，計劃經濟時期的國有企業。第四個階段是1978年以來，改革開放以後的國有企業。分四段，從全球誕生第一家國企到今天的脈絡簡單分析一下。

從時間軸來看，管仲是最早國企的發明者，國營的鹽場和鐵場，政府擁有資源所有權、經營權。到戰國商鞅變法實質上也是一種計劃經濟，到了漢武帝著名的桑弘羊舌戰群儒，探討最多的也是官鹽官鐵的存廢問題。到了宋朝鹽業專賣，國家控制資源掌握定價，采取均輸平等的制度，在當年還是起到了很好的調控市場的作用。宋代國有專營的領域有所擴大，王安石變法，成立了全國交通貨運調度總公司專項資金采辦貨物，還成立叫「市易務」的機構壟斷商品銷售。明朝實行綱鹽政策，特許授權經營。乾隆年間，特許權延伸到外貿領域。

洋務運動早期開始是鼓勵民間資本和人才參與到洋務運動，政府主要是掌握經營的主動權，到了後期建立比較完整的商法體系，1911年清政府宣布鐵路國有化，導致辛亥革命也是一個導火索。北洋政府時期民間企業很活躍，比例有很大提升，工業增長率1912-1920年達到13.4%這樣一個高速增長。南京國民政府時期為了優先發展國營企業，采取了一種反向的擠壓和剝奪自有商人的政策。日本投降以後，國民政府堅持搞統治經濟，把大量日本的產業收歸國有，1946年6月份國家資本控制了石油、有色金屬、鋼鐵、電力、銀行等行業。

第二階段，計劃經濟時期，建國以後，國有企業大量遍布各行各業，引進的是斯大林式的高度集中統一的計劃經濟模式，供給和需求脫節，造成短缺經濟，員工缺乏生產積極性，形成了吃大鍋飯的現象，政府財政負擔很大。

第三階段，改革開放以來經歷了幾個階段，80年代以放權讓利與兩權分離為特點。時間關系不展開。90年代是以建立現代企業制度與抓大放小為特點。本世紀以來組建了國資委，構建了一個國有資產管理新體制這樣一個階段。到2013年十八屆三中全會為標志，是一個深化改革的階段。

回顧中國兩千多年來從官鹽官鐵的創建到不同階段的發展歷程，有幾點基本啟示。

1、從我們國家歷代經濟變革可以發現國企存在是經濟發展的必然產物，它的存在還是有其必然性和必要性。

2、歷代經濟變革的經驗也揭示了國有企業自身存在低效率、權貴經濟、較低的員工積極性等弊端。

3、各個階段的經濟變革都表明國有企業的合理存在范圍及其發揮作用與一國所處的發展階段有關不是一成不變的。

4、從1978年以來，37年的國企改革還是取得了非常重要的成效，也是中國改革開放能夠不斷進步的重要原因。

5、目前還是存在大量需要解決的問題和矛盾，需要進一步深入的考慮。

在回顧了中國自身的歷程之後，把視野放到全球來看，有三種類型。一種是前蘇聯東歐國家的改革，以俄羅斯、波蘭、匈牙利、捷克為代表，二是西歐及美國，以英國、法國、意大利、德國、美國為代表，東亞是新加坡、韓國、日本、台灣為基本的特點。

俄羅斯國企改革分幾個階段，斯大林早期也做了一些小的改良，葉利欽時代是小私有化、大私有化。到了普京時期，國有化與私有化共存，90年代俄羅斯存在不少寡頭壟斷，打掉以後，重新國有化了一些戰略性的領域，私有化了一些比較次要的領域。

從東歐國家波蘭、匈牙利、捷克進行了一些相關的探索，從前蘇聯俄羅斯、東歐國家的國企改革的啟示看，第一，大規模的私有化並不必然能促進經濟的改善，不是說私有化就一定能促進經濟的改善。政府仍然需要保持對經濟的戰略指導作用。第二，在金融市場發達的情況下，實行大眾私有化，這個大眾私有化指的是把股票分給個人，簡稱大眾私有化，容易造成股份集中和壟斷在極少數人手中。第三，大眾私有化在考慮起點平等的同時，還需要走向公平的競爭。因為它最初是一個額度期限的平等。第四，在本國居民購買力不足的情況下強行推行私有化，易導致外資控股本國關鍵經濟領域。第五，由小私有化到大私有化先易後難的策略比較有利於私有化進程的順利推進。第六，要用有力的社會保障來保證國企改革有一個良好的環境。

眼光放到英法國家，他們的國企改革主要體現為對企業的私有化進程，都是按照先易後難，先競爭性部門和盈利企業，後壟斷性部門和虧損企業的順序來進行，是幼稚的借鑒的方面。從美國來看，美國兩個特點，一個是二戰以後對軍工企業的出售，最早它的軍工企業是國有的，在二戰以後，放松管制，對壟斷性領域，電力、天然氣、鐵路領域放松價格管制。第二是放松市場准入和退出標准，允許私人企業進入原來只能由國有企業壟斷的行業和領域，營造公平競爭的環境。

所以，從西歐主要國家和美國的國企改革的歷程來看，有幾點基本的啟示。

1、即使在市場經濟十分發達的歐美國家，國有企業也是政府進行宏觀調控、彌補市場失靈的有效工具。

2、進行員工持股是減少企業內部私有化阻力的有效措施。

3、由競爭性領域到壟斷性行業「先易後難」的方式有利於民營化的順利推進。

4、國有企業的私有化、民營化與企業充足相結合，不只是股份的重組，私有化的股權問題，要與企業的重組相結合，會很好的提高它的成效。

5、要在市場發育比較成熟，私人資本實力很雄厚的情況下，這種公共產品的供給可以采取PPP的方式。但是PPP的前提必須是市場發育比較成熟，私人也有相當的資本，因為市場還沒有發育，私人資本不足的情況下PPP是沒有基礎的。

再看一下東亞國家，政府委派董事、監事，審核財務報告進行監督。韓國斷斷續續搞了五次私有化，日本主要對電信電話公社、專賣公社、國有鐵道進行了改革。台灣分了三個階段來推進國企改革。

東亞國家的啟示體現在：

1、國企的私有化是一個系統工程，需要政府部門制定出切實可行的方案，並以證券市場的成熟發展作為支撐。

2、明確的政企分開以及有效的監督機制可以克服國有企業弊端。如果政企分開搞得好也能增強它的競爭力。

3、國有企業改革並不意味着一律私有化，國有資本應該有進有退。

4、國企的市場化運作需要健全的社會保障配合。

5、國企改革需要妥善的安置好剩余人員和相關債務問題。

基於前面長焦距，對全球三大國有企業改革經驗的回顧，我們對中國未來的國有企業改革下一步提出幾點建議。

1、明確國有企業定位，確定戰略布局，應該是一個有進有退，動態調整的關系，主要表現在應該關注三點。第一點，國有企業在國民經濟中應發揮戰略性及彌補市場失靈的作用，包括防止寡頭惡性競爭，還有公共性、准公共性領域，宏觀經濟調控的工具。這是一個基本定位。第二點，國企在戰略性領域可以保持控股地位，不見得是絕對控股，相對控股也可以。同時加快退出一些非戰略性、一般性的競爭性行業。在此基礎上從未來的角度可以動態調整國企控股的領域。比如國家對一些高科技的領域，像航空發動機，像中國比較成功的兩彈一星這種高科技的領域，私人資本很難滋生，需要資本很集中，這樣的領域應該是可以加大投入，公共領域也應該加大投入，厘清政企關系，包括把國有資本的監管體系應該構建成出資職責與監管職責，老板和裁判，監管職責應該進行分離，而不能集中於一身。

2、為了加強監督，應該在國有資本的投資、運營公司建立有效的董事會、監事會，實行多角度的監督。

3、監管方面實行統一的監管機制。對於需要保留的，國企可以着力推進混改，通過混改，改善公司治理，同時引入員工持股，因為過去不少的國企實際上是為某些領導人控制，如果能實行員工持股，進行員工股權化的監督，可能對建立常態化的有效的管控機制，打破某些領導國企負責人的內部人控股會有積極的作用。

4、要分類設立運營機制，競爭性的領域可以實行跟經營業績掛鈎的激勵薪酬制度，自然壟斷性的領域可以考慮參照歐美的做法，實行准公務員的收入分配制度，不同類型，不同考評機制，不同的薪酬制度。

在此基礎上，營利以後，本身國企就是全民所有制企業，收益應該回到全民。所以，從幾個方面可以推定全民共享，這次「十三五」習總書記新發展理念，「共享」兩個字，國有企業本身就是全民所有的，如果收益能夠全民共享，哪怕是壟斷的，它是被全民壟斷的，賺了錢以後由全民分享，也是可以，邏輯上是說得通的。所以，把一部分國有資本充實到社保，同時提高國有資本收益上交公共財政的比例。根據我們國家社會經濟運行和各產業國有企業的經營情況來合理確定比例，動態的調整，最終實現國有資本收益上繳全覆蓋，全部的國企都應該上繳收益，收益由全民共享。這樣把這個邏輯形成一個閉環。

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