馬曉河：國企應從金融地產煙草等競爭領域退足退夠

新供給經濟學50人論壇成員、國家發展和改革委員會宏觀研究院副院長、研究員馬曉河

和訊網消息 3月27日，「國有企業改革—打好供給側結構性改革攻堅戰」理論研討會在北京召開，會議由華夏新供給經濟學研究院、中國新供給經濟學50人論壇主辦，和訊網作為特邀媒體全程報道。

新供給經濟學50人論壇成員、國家發展和改革委員會宏觀研究院副院長、研究員馬曉河在發言中指出，國企改革的目的就是要糾正行政性壟斷所導致的市場扭曲和資源錯配，具體有五個目標，治理產能過剩、推動「僵屍企業」退出、釋放更多要素資源、釋放市場空間、支持創新企業發展。

馬曉河歸納，國有企業改革的思路是堅持公有制為主體的基本經濟制度，堅持市場化改革方向，以提高國有資本的集中度和配置效率為核心，在不同行業和領域對國企的性質和功能要准確定位。具體對策為兩進、兩退、一去、兩剝離，通過供給側結構性改革攻堅克難。

具體來看，兩進指在命脈行業和戰略性領域，國有企業要進足、進夠，切實擔當起維護國家安全和公共利益的使命。兩退則指在競爭性領域和壟斷行業的競爭性環節國企要退足、退夠，為民間投資者「進得來、穩得住」創造公平競爭環境，馬曉河補充，從一般競爭性領域中退讓如建築、金融、交通、房地產、汽車、商貿、煙草、傳媒等，從壟斷行業分拆出的競爭性業務環節退讓如發電、鐵路客運運輸、成品油批發零售等。一去指國有企業內部治理要加速「去行政化」。兩剝離則指剝離國資監管機構的公共服務與出資人代表職能。

以下為演講實錄：

馬曉河：黃院長從歷史講，我從現實講講，目標導向，從供給側入手深化國企改革的建議。

首先，國有企業改革的目的是什麼？我認為最近根據「十三五」規劃綱要的建議，我們認為國企的改革目的就是要糾正行政性壟斷所導致的市場扭曲和資源錯配。五個目標，第一治理產能過剩。第二推動「僵屍企業」退出，第三釋放更多要素資源。第四釋放市場空間。最後支持創新。

國有企業的問題主要以下幾方面。我們認為國企肩負的責任和角色太多，增大了改革的難度，國企要承擔多少責任，穩增長，彌補市場缺失，主導戰略產業，提高國際競爭力。光經濟上就這麼多。第二怎麼看政治，在政治上實現國家戰略，確保國家安全，包括軍事戰略物資供給。第三社會上協助政府解決重大社會問題，提供社會福利，搶險救災。不同功能之間有沖突，而且多種角色很難以相融。角色太多，造成改革的難度。

當前國企存在的問題有：國有企業占據的資源太多，占據了大量的競爭市場空間和要素配置權，市場空間太大，要素配置權太大，國有自然資源，地礦水林等的圈占和壟斷，政府大項目及配套的稅收、用地用人優惠，成本較低的金融資源，如果有銀行信貸與上市資源。

對經濟穩定可持續增長的拖累，經濟過熱期，壟斷庇護而直接收獲高回報，經濟下滑期，比較優勢盪然無存。

自然壟斷的加劇會造成財政負擔和債務風險。公共財政對國企虧損負兜底責任，直接加劇了各級財政負擔和債務違約風險，國企承擔政治任務所導致的虧損和自身經營不當造成的政策性虧損政府要承擔。比如石油。

各種明補暗補客觀上縱容管理低效與權力尋租，違背公平競爭，排除或限制市場競爭，加劇同行民營企業的不平等待遇。

國企法人治理機制亟待完善，現有的企業制度建設之後，管理行政化色彩明顯。國企的架構配置幾乎是行政化的。比如，副部級可以坐公務艙，正處級坐二等艙，正廳級坐一等艙，行政級別色彩比較明顯，政企職責不分，產權制度改革滯後，董事會、監事會、經理層的有效監督制衡機制沒有建立，幾乎是虛置的，企業內部管理的行政化，級別待遇對比照機關，勞動人事分配制度。

內部人控制問題比較突出，目標和功能異化。

國企資產監管體制沒理順，國有資產的出資人制度仍然有弊端，國資監管機構職能定位不清，無法實現獨立監管。定位不清，國資委作為國務院機關的特殊機構，其性質和職能定位模糊，保值增值是盈利性目標，調整國有經濟布局是社會公共目標，兩種監管目標不一致，對國資委的監管、評價和激勵成為難題。他既是運動員，又是制定政策的裁判員。

監管中的錯位、越位、缺位並存，錯位是國資監管與國企出資人合二為一，看似可統一管人管事管資產，實際上管得寬、多、細，甚至深入到國企內部的運營層面。缺位是重要的領域監管只能長期缺位。資本投入運營如何服務於國家戰略目標，如何實現最大社會效益，國有經濟布局如何調整，國有資本投向如何規范，不推國有企業功能如何准確界定等都不清楚。

很長時間以來，我們都在呼吁，國企應該在某些競爭行業退出，但是我們實際沒有做到。2014年國企和國有控股企業鋼鐵占46%以上，水泥占40%以上，平板玻璃占50%，汽車占80%以上，而這些都是競爭性行業。十八大明確提出國有資本，國有管資本，但我們還沒有真正實現。

國有企業改革的思路和對策是，堅持公有制為主體的基本經濟制度，堅持市場化改革的方向，以提高國有資本的集中度和配置效率為核心，在不同行業，不同領域對國企的性質和功能要准確定位。

詳細分析有四句話，兩進，兩退，一去，兩剝離。通過供給側結構性改革攻堅克難，夯實制度基礎。兩進，在命脈行業和戰略性領域，國有企業要進足、進夠，切實擔當起維護國家安全和公共利益的使命。探索建立特殊法人企業管理制度。當前我們在命脈行業、戰略性領域進入不夠，在競爭性行業、資源性行業進的太多太大。我在2012年到2014年三年間監測國有資本和民營資本，以及港澳資本和歐美資本在中國資本市場的資源投資，監測的結果是，連續三年國有資本在我們的戰略性新興產業的投入資本嚴重不足。我們把57%左右的國有資本投向了能源原材料加工業，20%投向了消費品加工業，36%投向了裝備制造業。裝備制造業是國家新興產業的領頭產業，我們要走向中高端，但是我們國有企業恰恰在這方面投入是比較少的，連外商資本，美日歐資本有53%資本投向裝備制造，民營資本也比它高。所以，在保證了國家的資源安全的同時，並沒有引領新興戰略性產業。因為裝備制造業里技術門檻高，競爭性強，進入不足，而能源原材料加工業是壟斷性行業，煤炭收購，石油收購，鋼鐵收購後，有壟斷利潤。國有企業應該改革，應該在航空的發動機和軸承、高端芯片、大型集成電路，五軸立卧式數控機床，七軸機床方面，多投入。

兩進，第一，探索建立特殊法人企業管理制度，確保承擔國家安全和穩定責任的國企要持強公益屬性，基礎技術、重大技術領域國企應該進入，軸承、航空軸承、軍用民用的航空軸承，集成電路，數控機床應該進入，它的功能不是專利，這功能是國家的重大技術，社會引領的方向。第二，特殊法人，這個特殊法人應該有特殊法。對傳統壟斷行業明確區分，分類推進國企產權（股權）結構改革。直接關系到公共利益和保障公平競爭的網絡調度環節應該回歸公益性，可以成立國有獨資的特殊法人和企業機構。具有自然壟斷屬性的網絡環節，電網、鐵路網、石油天然氣管網、供水供熱管網在堅持國有控股的前提下，可以基於股權合作吸引社會資本發展混合所有制，提高基礎性服務的質量和效益。

兩退要退足、退夠。我們提出一個觀點，在競爭性領域和競爭性劃界一定要退足、退夠。在一般的競爭性領域要退讓。建築、金融、交通、房地產、汽車、商貿、煙草、傳媒，應該退足、退夠。從壟斷行業分拆出來一些競爭性業務環節也要退讓。發電、鐵路客運運輸、成品油批發零售等等應該退讓。國企可作為國家出資的商事企業，遵守公司法等商法規范，逐步剝離經濟性目標之外的其他功能。政治任務、社會功能應該剝離，不能通過行政手段謀求行業領導或寡頭地位。進一步深化產權結構改革，大力吸引社會資本，尤其民間資本進入，積極發展各種形式的混合所有制。推動國企從不具備競爭優勢、效率低下的領域和部門盡快退出。比如僵屍企業，特別是地方的僵屍企業利用土政策、保護傘導致的僵屍企業。當前中國的過剩產能不是純粹市場造成的，我們是由各級地方政府造就的大量產業園區和市場行為共同形成的，要靠市場的出清是很難的，必須借助國有企業的退出加市場出清。過去好多地方政府搞的產業園區配置的產能是超越市場的，現在必須借助國有企業退出加市場出清兩種力量進行產能過剩的治理。這里要注意，在競爭性環節退出中有兩個問題需要介入，第一，防止國有資產流失，第二，保障退出後的職工權益。

一去，取消行政級別，國有企業內部治理要加速去行政化，取消行政級別，明確董事會的職能，按照現代企業制度要求，規范企業的股東會、董事會、監事會和經營管理層的責權，落實董事會的選聘、考核、獎懲經理班子的責任。真正的國有企業的內部治理需要從頂層設計開始。我最早提出一個頂層設計，頂層設計的內容改革不是權力集中在我一個人身上，而是設計一個合理的改革路徑，從自身做起。建立健全職業經理制度，推行國企高官合同制、年薪制、任期制和市場化選聘等制度，完全按照市場的行為，CEO的薪級由市場定，構建職業經理人市場治理體系，培育競爭有序的職業經理人市場。加快完善企業人事和薪酬激勵制度，推進國企人力資源市場化改革，使人員能上能下、能進能出，收入能增能減。人員經市場化選聘，完善激勵約束機制，合理確定薪酬水平和職務待遇。

兩剝離，剝離國有資產的監管機構的公共服務和出資人代表職能，監管機構的公共服務與出資人代表職能要剝離。以管資本為主，完善國有資產的監管機制。組建獨立於政府職能部門的國有資產監管機構，剝離國有資本監管機構的公共服務、行政管理和國有資本出資人的代表職能，加強政策規則制定語專業化監管職能。國有監管機構專職負責起草與制定法規制度，起草國有資本投資規劃，准確界定不同國有企業功能，明確國有資本投向和投資運營目標，參與編制經營預算、監督規劃落實等。但是這里關鍵是引入第三方評價機制，不在國資委里，是獨立的，對國有資本運營主體經營績效技術客觀的外部評價，評價結果與國有企業負責人工作績效掛鈎。加快組建國有資本運營公司，完善國有資本授權經營制度，明確國有資本投資運營公司具有出資人代表職能。成立獨立的國有資本投資運營公司，國有資本投資運營公司是接受國務院授權進行國有資本，切實履行出資人代表職能，負責國有資本的投資運營，編制本公司的運營規劃和資本運營的預算並組織實施。

總結一下，就是兩進、兩退、一去、兩剝離。進要進夠，退要退夠，去職能化，去行政化，兩個剝離，國有資本運營和管理的剝離。謝謝。