法治何以成為伊拉克的首要之務

作者：布魯金斯學會客座研究員luay al-khatteeb，國際石油談判者協會中東執行委員會委員omar al-saadoon

法治一詞對伊拉克來說並不陌生。《漢謨拉比法典》被認為是世界上首部編纂憲法。伊拉克於2005年通過了新憲法，制定了法律框架和公共制度。在國際上，伊拉克就與法治相關的商業利益問題簽署了多項國際條約和倡議。因此，伊拉克內部擁有的歷史悠久的法治傳統。

這隨即引發了疑問：為什么法治仍是伊拉克領導人和國內外投資者面臨的緊迫問題？尤其是當涉及伊拉克安全部隊與伊斯蘭國（isis）逐漸升級的衝突時，該問題顯得尤為突出？

我們認為原因有二：伊拉克必須在對抗isis且不損害伊拉克人的公民自由和人權問題間取得平衡，而這種平衡又十分脆弱；在法治落實方面，聯邦政治和法律制度具有不可預測性。

“法治”並沒有統一的概念，各個國家在不同的時期會根據當時的社會人口因素提出法治的概念。伊拉克的法治在本質上以立法發展史和不斷演變的社會價值觀為基礎，不受任何機構、社會階層或國外因素的影響。將伊拉克的法治與他國進行比較是沒有意義的，其憲法並未明確設立政府、司法機構和司法監督機構三者間相互制衡的機制，因而不能為法治執行的可預測性提供參考。

經濟停滯和經濟全球化是阿拉伯之春爆發的部分原因。其持續的影響使法治的重要性愈益突出。2003年以來，一些跨國公司來伊發展。它們的活動還受到國內立法和內部公司治理規則的約束。也就是說，跨國公司既要在正規的法律和監管框架內運營，又要跨司法管轄區經營業務。鑒於經濟問題對國家利益（如就業和工資水平等）的重要性，決策者必須規範跨國公司的活動，以確保其合同責任，並控制當地市場滲透的廣度和深度。

出於必要性（尤其考慮到isis問題和社會歷史因素的復雜性），伊拉克以依法治國（rule by law）為前提，繼續推行高度集中的集權制。因此，官員有廣泛的自由裁量權且不受質疑。為提高聯邦政府的效率，公務員隊伍迫切需要合格且經驗豐富的技術專家的加入。這樣的好處在於使得公務員任命以任人唯賢，而非黨派政治任命為基礎，從而提高政府管理和公共服務的效率，並減少腐敗的發生。

法律的有效執行首先取決於司法機構。司法機構的發展仍是保證伊拉克堅持法治的最基本的方面。憲法明確表明要維護司法的獨立性。然而，憲法條款授予議會有權通過高級司法委員會決定司法機構的獨立程度，又使得憲法條款間彼此矛盾。

在isis進攻伊拉克北部之前，伊拉克的經濟發展部分受到司法機關的限制。出於政治干涉的原因，司法機關無法發揮其基本職能，無法確保司法的及時公正。包括薪酬、安全、技術和人力資源在內的因素，仍是影響司法機關有效地履行其職責的根本原因。

但令人鼓舞的是，自2003年以來，歷屆政府都與國際組織（如聯合國）開展合作，增強其司法能力，以鞏固法治，並成效顯著。值得注意的是，有報導稱，盡管伊拉克司法部已恢復2005年第13號恐怖主義法下對被判恐怖主義的罪犯可執行死刑的規定，該法第五款卻允許死刑赦免或減刑至無期徒刑。政府是否會大規模實行此條款仍有待觀察。

雖然對伊拉克這樣的新興民主國家而言，這是可以理解的。但我們應明確司法機關的權力范圍及其應發揮的作用。就司法機關的作用而言，我們應區分憲法問題和一般民事、刑事訴訟問題。在憲法問題上，司法機關的做法應是詮釋憲法。司法機關應注意，在解釋憲法問題時必須極其謹慎。否則將可能削弱其合法性，與司法提供執法可預測性和秉持法治與正義的目的相悖。

盡管巴格達部分決策者通常對司法機關和司法系統持有疑問或敵意，他們也必須承認，如果在社會中，法治是至高無上的，那么司法機關和司法系統就必須參與檢查行政部門和議會的權力行使。

法治已成為經濟增長的有效衡量標準和催化劑。它支撐著政治合法性、國家法律和經濟政策。目前流行的“新自由主義經濟學”認為，法治應為產權護航，阻止政府的武斷行為，為經濟增長做貢獻。

阿拉伯之春及isis對伊拉克造成的危機表明，只有非政治化的法治才能有效地創造政治穩定和經濟繁榮的局面。

原文鏈接：http://www.brookings.edu/research/opinions/2015/07/26-iraq-rule-of-law-alkhatteeb-saadoon