布魯金斯學會：美中在非洲合作的限制

過去幾年里,對美國和中國在非洲安全和發展問題上合作的呼聲越來越高。美中兩國智庫也在熱衷於尋找和識別兩國在非洲合作的共同基礎和問題領域。事實上，中國國際問題研究所在2014年發布的一份研究報告顯示，中國學者認為中美兩國在非洲事務上的調整是“迫切需要”。布魯金斯學會也於2013年舉辦了一場美非中三方對話以探尋潛在的合作機遇。美國外交關係委員會和國際戰略研究中心在這一問題上也予以高度重視。有關美中在非合作的呼聲並非沒有效果： 2014年末在北京召開的中美第六輪非洲事務磋商會議上，兩國就討論了有關在埃博拉疫情和其他共同威脅等非洲問題上的合作。

然而，盡管兩國在會議中都表達了自己的看法和熱情，兩國政府缺乏可借鑒的成功合作案例這一事實未免令人感到失望。僅有的幾個合作案例都是關於“最小公分母”的問題(即最基本且爭議最小的問題)，比如引人關注的南蘇丹危機和埃博拉病毒爆發等較嚴重的非傳統威脅。通過研究美中兩國對於在非洲合作的看法，能夠得出這樣的結論：兩國能夠並且將共同努力構建美好非洲的預期是現實的且可以保證的。

美中在非洲合作有很合理的邏輯解釋。美中兩國政府在促進非洲和平與發展方面擁有重要的政治和經濟利益。兩國在非洲的既得利益，特別在商業投資方面，使得非洲的和平穩定成為必要條件。此外，美中這兩個負責的大國同時也共同肩負了發展非洲的道義責任。例如在南蘇丹問題上，如果危機持續惡化，那么美中兩國都會遭受損失。並且，非洲的穩定和繁榮將為兩國提供更多的投資和貿易機會，並增強兩國合作勢頭。

然而，盡管兩方的學者和媒體報導針對美中兩國在非洲“能做的事”和“應做的事”等方面做出很多評論和分析，兩國正在實施或計劃實施的具體合作仍發展緩慢。

美中在非合作受限的根本原因是兩國出於對在非洲進行零和競爭的擔憂。從本質上看，由於兩國觀念和國家利益上的分歧，美國和中國在很多重要問題上還未將對方看作為真正的合作伙伴。在美國這方面，2014年的蘭德研究報告準確地采集了美國當前的看法並反映了美國對於中國在非擴張影響力以及美國在非博弈中失敗的擔憂。在列舉中國擴大對非的介入和損害美國在非影響力的具體細節之后，報告建議美國通過培養與更廣泛非洲國家的關係來反擊中國所做出的努力，比如中非合作論壇。遵循這一建議，奧巴馬總統在2014年的美非領導人峰會上通過對比美國的做法與“只是把非洲看作其自然資源……只是從中獲取礦產資源”等做法來回擊中國。盡管奧巴馬總統並沒有明確提及“中國”，但其內容已不言而喻。

這種競爭態勢在中國同樣流行。中國社會科學院2013年的報告總結說,“西方在非洲影響力的增強意味著中國在非獲得戰略利益上將面臨更多困難……當前西方加強其在非影響力的做法體現了西方與中國間愈加激烈的戰略競爭……中國應對其在非洲的競爭戰略予以更多關注。”中國的分析人士熱衷於研究美國對非戰略將如何影響或損害中國在非洲的政治和商業利益。一些分析人士已經懷疑美國在馬里、蘇丹、南蘇丹和利比亞投資的目標是切斷中國在這些國家的經濟利益。為了回擊美國關於中國以資源為中心對非洲進行經濟介入的評論，中國也越來越善於將美國的這種不認同歸咎其“輸不起”的心態。

除了兩國間強烈的競爭感以外，另一個阻礙美中在非洲合作的關鍵因素是兩國在對外援助和發展援助等問題上采取不同的方法和標準。盡管中國沒有因為民主或獨裁體制等政治問題妨礙其與非洲國家間的務實合作，美國卻利用其強大的價值導向政策來防止政府介入非洲那些無視人權的政治制度中。在技術層面，中國將發展和對外援助看作實際的政策工具來促進與非洲的政治友好和經濟合作，然而美國則在這些發展項目中明確地附加其目標、條件和標準。事實上，正是這些巨大差異嚴重限制了美中合作的前景。

如上所述，在更廣闊的背景下，美中兩國間最顯著的合作僅僅在一些“最小公分母”問題上實現。南蘇丹問題就是一個很好的事例，中國在當地主要的石油投資受到安全危機的影響，而美國在南蘇丹通過公投並獲得獨立的過程中也擁有既得利益。由於兩國的共同利益，美國和中國已經參與到一同推進衝突終結的和平進程中。在相互承諾的示范作用下，美國和中國將蘇丹危機作為一個重要合作問題。其具體的議程包括要求參與南蘇丹衝突的各黨派遵守五月9日簽署的停火協議，共同支援在南蘇丹的聯合國維和部隊以及政府間發展管理局的協調工作，並同時協調各種磋商會議來支援當地和平。

然而，即是在這種惡劣的情況下，美中合作也會因兩國關於蘇丹問題和制裁需要等觀點的不同而受到影響。一方面，中國認為考慮到蘇丹在衝突中的關鍵角色，蘇丹政府加入談判過程是十分必要的。然而，這樣一種可能迫使與蘇丹獨裁總統omar al-bashir談判的提案未能被美國國內政治所認同。另一方面，美國最近提出一項決議草案對南蘇丹進行制裁以推進停戰協議的達成。然而，中國卻嚴重懷疑該制裁方案可能會影響中國現有的利益，比如石油開采。因此，美中兩國的態勢也揭示了兩國在關注點、目標，利益和預期效果等方面上的分歧。

美中合作另一個受到關注的“最小公分母”問題是公共健康。在利比亞，兩國已成功建立了疾病控制協作中心以及開展中美新發和再發傳染病合作項目。在最近的埃博拉疫情期間，兩國已經在援助提供，后勤協調以及埃博拉病毒治療中心建立等方面開展了合作。盡管這些合作舉措令人鼓舞，但這僅在兩國利益受到嚴重和明確威脅以及合作利益大於兩國競爭的時候時才會實現。

除了這些基本問題以外，美中在非洲關於發展或基礎設施等問題上的合作也令人失望。剛果民主共和國的英加三號大壩可以說是美中共同利益的一個事例。去年，非洲觀察員因一份報告而感到興奮，因為該報告指出美國正在考慮與中國合作為該大壩項目提供資金，這一項目也能實現奧巴馬總統雄心勃勃的“電力非洲”目標。中國甚至已向美國發出邀請以表示希望加入。然而，“電力非洲”項目協調官 andrew hescowitz在今年早些時候的“電力非洲”峰會上宣布，由於美國不希望“電力非洲”的口碑蒙上“污點”，“電力非洲倡議”將不會“正式”簽署大壩項目。隨著希望的破滅，美中兩國在這一項目上的合作也因此終止。

如果事實確實如此，非洲的觀察員也許應該調整他們對於美中在非廣泛合作的高度預期。取而代之的是，美中兩國應把雙方努力的重點聚焦在基本且爭議最小的問題上，例如安全危機和非傳統健康挑戰(如流行病)等方面。只要美中兩國不改變彼此相互競爭的態度，那么兩國在政治，貿易，發展和援助等問題上的合作將不會發生。與其描繪美中兩國在非洲全方位合作的偉大愿景，不如美中非三方通過在基本問題上的務實合作來獲得更多利益。

(原文標題：the limits of u.s.-china cooperation in africa，作者孫韻，4月6日發表於布魯金斯學會網站。翻譯：庭瑜)