劉輝：美國最高法院的國家治理角色

作者劉輝系中國社科院美國研究所研究人員

內容提要

美國最高法院在多種族構成、自由主義意識形態主流地位與制衡性政治制度的社會歷史背景下，充當著確立治理[1]原則、影響治理環境、改變治理過程的獨特角色，保證了美國國家政治過程的平穩運行。本文力圖結合美國社會歷史背景，在初步分析最高法院國家治理角色內容與作用的基礎上，為實現中國國家治理能力現代化提供司法領域的有益借鑒。

美國最高法院治理角色的社會歷史背景

美國最高法院獨有的治理角色，同美國國家形成的歷史條件與政治制度密不可分。這使得“政府以保護公民利益為存在的前提，主張自由放任，反對國家干預”為核心思想的古典自由主義，歷史性地成為各移民群體共同遵循的根本價值觀。在此基礎上，形成了發達的自治制度。

因此，同其他共和制國家憲法相比較，美國憲法更加注重取得、保有權利/力的程式規則,更像一份統治集團內部計股投資、按股分紅的契約，呈現出原則表述抽象含混、權利邊界劃分細致清晰,權力內部議事程式設置繁瑣的特點。

在這種情況下，美國憲法為各利益集團提供了爭取政治支配地位的制度渠道，帶來了各利益集團及內部成員較為平等地影響決策過程、防止全面壟斷決策過程的可能性。伴隨著被納入政治過程的利益集團日益增多，將治理原則衝突訴諸於相對獨立的司法權，就成為制衡制度下各利益集團的必然選擇。

當大法官以超然姿態通過判決方式解釋憲法，最高法院通過法官法“造法”確立或否決某項法律以確立治理原則，影響治理環境、改變治理過程時，最高法院便與治理緊密地聯系在一起，成為國家治理過程中的平衡器。

需要注意的是，自美國立國之日起，持續至今的重大利益博弈內容已經從劃分聯邦權力與州權力范圍的糾纏，演變為界定政府權力與公民權利邊界的爭斗,但劃分州權力與聯邦權力范圍的爭斗，始終是利益博弈過程的表現形式。因此，造成了最高法院更多地聚焦於程式問題，通過改變規則的方式，保持著與憲法注重規則、程式的一致性，實現了確立治理原則、影響治理環境、改變治理過程的目的。

美國最高法院的國家治理角色

一、確立治理原則

確立國家治理原則是美國最高法院治理角色的重要內容。美立國初期，內憂外患，迫切需要強大的聯邦抵御外敵，鎮壓內亂、重建政府信用、統一內外貿易、維護市場秩序，這也是1787年憲法被各州接受，“聯邦至上”成為憲法“最高條款”的重要原因。

然而，將“聯邦至上”真正轉化為國家治理原則，需要通過司法審判，消除州權力與聯邦權力爭斗對“聯邦至上”原則的嚴重侵蝕，才能保證聯邦具備一切“適當而必要的權力”，實現對國家的有效治理。

為此，最高法院通過兩大步驟，以審判活動全力將 “聯邦司法至上”、“默示權力”、“商事條款”等憲法條款轉化為可實際行使的聯邦權力。在“聯邦至上”真正成為新國家治理原則的同時，也同時塑造了最高法院治理原則確立者的重要角色。

首先，有效壓制妨害聯邦權力行使的州權理論，確立了“聯邦司法至上”原則，為確立“聯邦至上”創造了前提條件。最高法院在1816年“馬丁訴亨特租戶案”[2]審理過程中，論述了州權力與聯邦權力的關係，指出兩種權力均來自於人民主權，作為最高權力來源，人民有權授予兩者相應的權力，同樣有權“授予（聯邦）政府適當和必要權力”改變州與聯邦的關係。

代表人民主權的憲法授予最高法院全國性司法權即是人民行使主權的體現。在憲法已為各州所接受的前提下，聯邦司法至上即意味著憲法解釋權力由最高法院行使。該案判決壓制了州權理論，確立了聯邦司法至上原則。盡管在整個19世紀20年代，州權力倡導者不斷挑戰該判決的效力，但終因各州利益分歧難以形成合力而失敗。聯邦司法至上原則因此得以鞏固，並成為“聯邦至上”的組成部分。

其次，落實了憲法賦予聯邦政府的經濟權力。如上所述，重建國家信用。統一內部商業與對外貿易、維護市場秩序是1787年憲法授予聯邦政府全國性權力的初衷。最高法院通過確立“默示權力”原則和“商事條款”原則，在事關國家經濟發展的關鍵領域，為確定聯邦政府行使國家經濟主權的范圍掃清了障礙。同時，在州權力與聯邦權力共同涉及的范圍內，劃定了有利於聯邦的權力邊界。

就“默示權力”原則而言，建立統一的國家銀行是聯邦政府行使經濟權力的重要手段,最高法院在“馬卡洛訴馬里蘭州”案[3]（1898年）的裁決中，將“馬丁案”中闡述的人民主權理論進一步發揮，指出憲法規定的聯邦主權“直接產生於合眾國人民”，州主權必須服從人民主權，州政府因而無權向象征人民主權的聯邦機構征稅,正確的理解是，人民允許聯邦政府擁有“附帶的或默示的各種權力”。

在征稅糾紛中,聯邦政府建立第二合眾國銀行是行使“附帶的或默示的各種權力”。因此，州政府向聯邦機構征稅的抗辯理由“第二合眾國銀行不合乎憲法”不能成立。

就“商事條款”而言，州際汽船航運是否屬於聯邦州際商事權管轄、紐約州授予有關當事人壟斷汽船航運的法律是否有效，則是1824年“吉本斯訴奧格登案”爭議的核心，它涉及聯邦政府和各州共同所涉領域的權力劃分問題，更涉及國內市場培育、發展和統一問題。最高法院從憲法字面含義和立法目的出發，將商事定義擴大為包含所有地區與形式的商業流通。

因此，判定州際汽船航運與判斷壟斷汽船航運是否有效，屬於聯邦州際商事權管轄。這一解釋不僅將水域管轄從各州的壟斷中解放出來，同時激活了聯邦政府又一項重要的憲法權力。

“馬丁案”、“馬卡洛案”和“吉本斯訴奧格登案”的判決具有重大的歷史意義，“馬丁案”是繼“馬伯里案”確定最高法院地位后，在奪取聯邦司法至上斗爭中的又一重大勝利和推進“聯邦至上”的前提。“馬卡洛案”與“吉本斯訴奧格登案”判決后，地方法律為局部利益妨礙建立統一市場，犧牲國家前途的可能性被消除。

“吉本斯訴奧格登案”宣判后四年，美國第一列火車開行，西部得到迅速全面開發，最高法院“給州主權的棺材釘上了最後幾顆釘子”，在確立“聯邦至上”原則的同時，也確立了自身治理原則確立者的重要角色。

二、影響治理環境

影響治理環境是美國最高法院治理角色的又一側面。“聯邦至上”原則確立及南北內戰后，聯邦與州的離合問題不再居於美國政治的核心，最高法院先前確立的治理原則隨著歷史條件的變化，開始成為新的干預工具，影響著治理環境。

“商事條款”被激活后，一直是“聯邦至上”原則最重要的支柱之一。19世紀最後30年，為革除弊政，矯正工業化帶來的社會問題，聯邦政府試圖在治安領域擁有優於各州的權力，以干預傳統上屬於各州的事務，實現對經濟、社會事務的全面監管。然而最高法院在“吉本斯訴奧格登案”中對“商事條款”的解釋，將聯邦權力限制在州際事務方面，造成了許多不合理現象的實際存在。

最高法院在“賴特公司案”（1895）中宣布制造業是州內事務，國會只能規制州際商事及對它有“直接”影響的領域，致使1890年《謝爾曼反托拉斯法》禁止使用童工的規定無效。國會只好另行立法，禁止使用童工企業的產品進入州際貿易。

又如，1916年《歐文—基廷法》禁止使用童工，最高法院卻在“哈默案”[4] (1918年)中宣稱童工問題純屬州內事務，與州際商事無關。判定《歐文—基廷法》的權限超越了聯邦對州際商事的管理權因而違憲。直至新政時期，最高法院對商事條款的限制性解釋始終成為工業化時期影響國家治理環境的干預工具，強有力地影響著治理環境的成效。

三、改變治理過程

通過判決改變治理過程，是最高法院充當國家治理角色最重要的手段。種族歧視長期困擾著美國，20世紀最初30年，大約四百萬黑人移居北方城市，成為兩黨爭取的選民集團。冷戰開始后，種族問題又成為美蘇博弈的議題之一。外部條件與內部力量對比的變化推動著公民權利成為美國政治的核心問題之一，黑人迎來了爭取平等權利的歷史機遇。

與工業化時期最高法院站在州權力一邊，阻礙聯邦政府革除社會頑疾、影響治理環境相反，在享受平等受教育權利和平等選舉權利兩大領域，最高法院積極促進廢止種族歧視法律的進程，改變了國家治理過程。

首先，就享受平等受教育權利而言，1950年6月，全美有色人種協進會同時在“斯韋特案”[5]和“麥克洛林案”[6]中勝訴。受到最高法院二戰前“卡納達案”判決的影響，在“斯韋特案”中，得州當局在被迫接受黑人學生就讀本州法學院的同時，拼湊了專門接受黑人學生的法學院以維持種族隔離。

而在“麥克洛林案”中，在俄克拉荷馬大學就讀的黑人博士生被限制在學校專門隔離出的一部分設施內。最高法院以全體一致的判決，要求兩案涉事校方取消隔離，完全平等地接納和對待黑人學生。在“斯韋特案”中，最高法院認為，即使為黑人新設法學院具備同樣硬體，仍不具備保障教學質量與學生就業前景需要的不可量化因素，因而不可能平等。

而就“麥克洛林案”，最高法院進一步指出：麥克洛林“接受的教育必然會影響將來要成為他的學生的那些人；如果他及其同學所接受的教育是不平等的話，那么他那些未來的學生在教育和發展上也要不可避免地受到傷害”。判決生效后，得克薩斯州和俄克拉荷馬州被迫修改法律，為黑人學生提供完全平等的法學院教育和研究生院教育。

與“斯韋特案”相比較 ，“麥克洛林案”的司法意見更多地超越了具體案件而指向教育領域的種族歧視制度，但未進一步宣布任何試圖通過建立隔離的新校和在原校維持隔離的做法，均不符合最高法院的平等標準。

如果據此推論，所有公立學校的各種隔離都將喪失合法性。雖然存有瑕疵，但上述兩案為1952年最終消除各州中小學公共教育中種族隔離的“布朗案”打下了基礎。

其次，在選舉領域，文化測驗、白人初選都是歷史上南部白人種族主義勢力阻撓黑人平等行使選舉權慣用的間接方式。1915年共和黨政府為爭取黑人選票，將俄克拉荷馬與文化測驗有關的選舉法付諸司法審查，最高法院最終認定涉及文化測驗的“祖父條款”違反了憲法第15修正案，但這項條款在南部其他州已經失效。俄克拉荷馬在廢除了祖父條款后，繼續采取其他行政方式歧視黑人的做法未引發新的訴訟，因此，該判決僅僅激活了憲法第15修正案，為未來爭取黑人權利打下了法律基礎。

白人初選是剝奪黑人選舉權的另一手段。在此程式中，候選人需要通過黨內初選產生。選民只有被登記為黨員，才能參加選舉。而黨內初選不是憲法第14修正案保護的選舉。

因此，南方重建結束后，民主黨利用其在南方一黨獨大，壟斷了各級政府候選人提名，通過否認黑人的黨員資格，成功地剝奪了黑人選舉權。1941年最高法院在“史密斯訴奧爾萊特案”[7]中以8比1裁定白人初選違憲，法院指出：首先，州法授權初選，並規制政黨初選程式；其次，政黨所進行的初選具有政府功能

因此，白人初選中的歧視行為不再“姓私”，州政府對於政黨歧視黑人負有責任，如果州選舉程式限制了黑人選民在選舉中的選擇，就是認可、采用並實施了對黑人的歧視，政黨受到得克薩斯州法律委派、決定初選參加者資格，屬於憲法第15條修正案含義中的州政府行為。

“史密斯案”的判決，不僅讓“白人初選”難以為繼，而且推演出“公共功能說”概念，即某些傳統上由政府組織的活動，如果由私人承辦也屬於憲法中的“政府行為”。該概念為后來的反種族歧視判決所繼承。在1953年另一個涉及得州地方選舉的案件中，最高法院再次將一個“自治、自愿的白人俱樂部”操控地方初選的行為視為“政府行為”，至此，“白人初選”壽終正寢。

結 論

美國最高法院是制衡性政治制度中的重要組成部分，與世界絕大多數國家法院充當單純執行者的角色不同，它是國家政治過程的決策者之一。由於同各種利益集團進行了制度隔離，最高法院通過確立國家治理原則、影響治理環境、改變治理過程，充當著保證政治運行平穩，促進國家發展、緩解社會矛盾的平衡器。

在根本利益一致的前提下，無論是確立聯邦至上的重大原則，還是廢止具有種族歧視內容的法律制度，最高法院毫無例外地采取將實體問題程式化、政治問題行政化、社會問題個人化的方式加以處理，因此，即使具體案件引申出的司法原則引起重大社會變革，最高法院的決策者角色還是能夠被相互衝突的各利益集團所接受，最高法院在特定歷史時期阻礙社會進步的消極作用也能夠被容忍。

與單純充當國家意志執行者角色相比較，在美國的社會歷史條件下，最高法院兼具政治過程決策者角色，充當著社會平衡器，淡化了國家的政治實質色彩，強化了治理色彩，提高了政治運行管理水平，使社會安定更有保障，發展更加平穩。對於致力於實現國家治理能力現代化的中國而言，結合中國國情，強化憲法權威，以賦予最高人民法院司法審查權方式，加大最高人民法院在國家政治過程中的決策權重，也許美國最高法院國家治理角色可以給我們帶來一些啟示。

【注釋】

[1] 俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000版。

[2] 本案情況是：弗吉尼亞州戰時沒收英國貴族費爾法克斯勛爵的土地贈予他人，繼承人馬丁請求州法院恢復所有權敗訴，最高法院根據1789年《司法法》有關最高法院有權糾正州法院錯誤判決，宣布其依據州法無效的規定和《美英和約》、《杰伊條約》相關條款，判決馬丁勝訴。

[3] mcculloch v.maryland, 17u.s.316(1819).

[4] hammer v. dagenhart, 247u.s.251,275(1918).

[5] sweatt v.painter, 339u.s.629(1950).

[6] mclaurin v. oklahoma state regents for higher education, 339u.s.637(1950)

[7] smith v. allwright, 321u.s.649,664(1944).

本文為作者個人觀點，不代表國關國政外交學人平臺觀點

文章來源：《當代世界》2015年11期