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《台灣關係法》40年 台美煙花絢爛的背後

※來源:多維 TW

【文 / 萬敏婉】

美國對台灣的持續成功與安全有著深遠且持久的利益,此乃深植於我們對共享的核心價值及民主承諾之中。

2019 年 3 月 19 日,美國在台協會(AIT)處長酈英傑(Brent Christensen)首度走入外交部位於凱達格蘭大道上的官署,與外交部長吳釗燮召開聯合記者會,宣布台美將建立新的對話機制「印太民主治理諮商」,象徵台美關係再向前邁進一步。

酈英傑於演說中指出,今年是《台灣關係法》40 週年,強調「《台灣關係法》這項美國法律,不但為美台關係提供了框架,也使我們雙方得以發展緊密又長久的夥伴關係」,因此在 2019 年,美方將用一整年時間,舉行一系列活動。其中,台美共享的民主價值,正是把雙方連結在一起的最重要思想體系。

掩飾「拋棄盟友」的遮羞布

酈英傑這段話中,清楚點出台灣關係法的幾個本質,第一,這是一個美國的國內法律,第二,台美關係從來不是邦交,而是這個由美國國內法所提供的「框架」。第三,台灣關係法所隱含的台美「連結」,在於民主價值這一個看不見、摸不著,需要時可被使用,不需要時又可被棄置一旁的意識形態。

儘管如此,對不少台灣人來說,看到這部法案,總有心理上的滿足感,似乎這樣一套法律就可說明,台美雖無邦交,但美國老大哥為了照顧台灣,特別訂立法律來「保護」台美關係,法案也成為台美友好的最佳實證。

然而,若仔細檢驗其立法過程,不難發現,這個讓台灣人視為台美友誼堅如磐石的法案,當年其實是在美台斷交背景下,透過一份事後補訂的法案,讓美國能夠有塊以「維護及促進台灣人民人權」為名的遮羞布,掩蓋美國為自身利益、拋棄盟友的現實。

40 年前的 1978 年 12 月 15 日,當時的美國在經歷了 1971 年季辛吉(Henry Kissinger)「密訪」北京、1972 年前總統尼克森(Richard Nixon)「明訪」中國大陸並簽署《上海公報》,表明雙方同意擱置台灣問題,開啟建交可能;以及 1973 年雙方互設辦事處,甚至是 1975 年前總統福特再次出訪中國大陸確立雙方建交意願後,終於在前總統卡特(Jimmy Carter)手中,與北京正式簽下建交公報,雙方於 1979 年的 1 月 1 日開展正式外交關係。

消息傳至台灣,激起民眾強烈反彈,不但包圍美國使館,連時任美國副國務卿的克里斯多福(Warren Christopher),於 1978 年 12 月 27 日抵達台北松山機場,計劃與蔣經國政府進行斷交後談判,則是剛下機就遭時任外交部次長的錢復以「美國不僅破壞中美友誼,也破壞西太平洋和平」當面痛斥,克里斯多福的車隊在離開松山機場路上更慘遭憤怒抗議群眾丟雞蛋、油漆攻擊,場面幾乎失控。克里斯多福一度要求原機返美,最後雖然勉強停留了兩天,但該場斷交談判最後仍失敗收場。

其後,時任外交部政務次長的楊西崑赴美展開長達兩個多月的談判斡旋,終於讓美國國會在 1979 年 3 月 28 與 29 日,也就是美國與中國大陸建立正式外交關係後近三個月,由參眾兩院通過這份以「協助維持西太平洋之和平、安全與穩定,並授權繼續維持美國人民與在台灣人民間之商業、文化及其他關係」為立法目的的《台灣關係法》。並在當年 4 月 10 日由卡特簽署通過,同時追溯至當年 1 月 1 日起生效。

法案運作  全依美國所需

儘管不可否認,《台灣關係法》中明白寫出的「提供防禦性武器給台灣人民」條文,讓台美軍售能透過美國國內法所提供的法源,多年來持續運用,從而讓台美政治人物,都能藉由「美國賣武器給台灣」的行為,與「美國也有可能保衛台灣」建立印象連結。儘管這種連結實際上僅是一戳就破的泡沫,但在泡沫尚未實際接觸外力前,都可作為政治人物藉以宣傳的美妙願景。

平心而論,即便沒有台灣關係法,美國仍可對台軍售,反之,即便法源存在,也不代表美國「必須」軍售台灣。畢竟這段條文只是讓台美軍售更具法律正當性,而不是對軍售行為訂立許可性規範。也因此,即便有著法源依據,美國也可根據自身需求與利益判斷,來決定是否對台軍售。

例如前總統馬英九上台後,兩岸關係逐步走向更緊密結合,2010 年起雙方更就《兩岸經濟合作架構協議》(ECFA)簽署第一次協議,並在隔年成立「兩岸經濟合作委員會」就雙方後續貨品貿易、服務貿易、投資保障及爭端解決機制展開協商。在此情勢下,美國從 2012 年起,國防部與國務院官員便曾兩度缺席主要討論台美軍售議題的「台美國防工業會議」,2014 年美國國防部還刪除已批准的台灣 F-16A/B 型戰機升級案,變相地單方面暫停對台軍售。直到 2014 年 3 月,太陽花學運發生,學生佔領立法院,並迫使已獲通過的《服貿協議》被無限期推遲後,台美軍售才在 2015 年獲得恢復。

衡酌形勢  智取生存空間

但另一方面,若要說《台灣關係法》只是個單方面對美國有利的國內法,也不盡公允。該法案至少白紙黑字地寫明「任何企圖以非和平方式來決定台灣前途之舉——包括使用經濟抵制及禁運手段在內,將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅,而為美國所嚴重關切」,另外,法案更指稱美國的政策包含要「維持美國的能力,以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段,而危及台灣人民安全及社會經濟制度的行動」。

儘管條文中所謂的「美國嚴重關切」,以及美國要維持能力「抵抗任何高壓手段危及台灣人民安全行動」等描述,究其細節,相對空泛且充滿了擴充或是限縮的解釋空間,但如此描述所反映的現實是,台美之間確實存在某程度的共同利益,而這個共同利益與兩岸關係有一定的連動,也因此讓台灣有可能在維持或維護台美共同利益的情況下,向美方多討要一些「照顧」或「保護」。另一方面,也因為這種台美利益與兩岸關係情況的連動,讓台灣得以藉由台美交往程度的保守或激進,反過來向北京尋求相應補貼。

換句話說,中美兩強如今因中國大陸的崛起,雙方必然存在著結構性矛盾之際,對美國來說,台灣在中美間的「作用」就會被凸顯出來。因此,在中美間競爭與合作必然同時存在的國際格局下,就逐步出現了呼籲台美高層互訪的《台灣旅行法》、台美軍售定期化的《亞洲再保證倡議法案》,甚至是近期美國議員公開呼籲美國副總統或是閣員訪台、美國第一屆「印太地區保衛宗教自由公民社會對話」在台北舉行,甚至 AIT 更首度聯合日本台灣交流協會,與外交部在 3 月 26 日至 28 日於台北共同舉辦以打擊貪瀆為主題的 2019 年「全球合作暨訓練架構」(GCTF)。

各式台美聯合活動與合作陸續推出,確實彰顯出雙方友好現狀,就如同滿天耀眼的煙花,讓人目不暇給,拍掌叫好。然而台美友誼煙火之所以能被燃放,仰賴的是背後中美結構性矛盾大格局。同時,這樣的格局卻也產生台美關係拉近時,勢必損及兩岸的後遺症。因此,若沒能掌握好台美的距離,莽撞行事,一旦造成兩岸關係破裂且難以修補,對台灣反而更為不利。

在當前中美大局未轉向調整前,或許台美的友好煙火還能持續燃放,台灣也有機會藉此爭取到更多利益,但要如何掌握好那個「度」,讓煙花的美景能常留心中,而不是只剩滿地炮竹殘渣,猶是對執政者智慧的考驗。

 

來源:《多維 TW》月刊 041 期

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