劉豐：國際利益格局調整與國際秩序轉型

作者系南開大學周恩來政府管理學院國際關係學系副主任；副教授；主要研究方向：國際關係理論（理論與學科史、現實主義/均勢理論）國際安全（聯盟政治、武力使用）東亞國際關係等

內容提要

當前，有關中國崛起及其對國際秩序的影響正成為國際關係學界討論的熱點議題。不少美國學者擔心，崛起的中國會挑戰美國主導的國際秩序。在這種憂慮的驅動下，一些學者將分析聚焦於中國的戰略意圖和動機，圍繞中國究竟是維持現狀國家還是修正主義國家展開爭論。①這種分析視角存在明顯缺陷，一方面極度簡化了實力與國際秩序之間的關係，另一方面則忽視了既有秩序本身存在的問題。伴隨國際力量對比的持續變化，既有秩序及其與之關聯的利益格局面臨自我調整的困境，難以適應新興國家的利益訴求，是導致秩序面臨調整的重要原因。如果權力轉移是國際體系轉型的起點，那么秩序變革的核心就是改革原有的國際利益格局。②從現實來看，隨著國家實力的快速提升，中國的利益訴求也出現擴展，維護自身利益的手段得以加強，不可避免地對既有利益格局構成沖擊。盡管原有的利益分配規則為中國和其他發展中國家提供了發展的渠道和路徑，但美國並未就如何容納新興國家的利益訴求做出合理設計，也沒有形成國際利益分配再調整的基本規則，甚至還存在心態上的不適應和行為上的抗拒。由此，國際利益格局再調整成為當今國際秩序轉型過程中一個不容忽視的問題，需要主導國與崛起國、發達國家與新興國家在彼此競爭和合作中達成新的安排。在理論上，國際關係學者長久以來圍繞實力、利益和國際秩序作了諸多探討，但對這些核心概念之間邏輯關係的論述仍存在分歧或模糊認識。考慮到國際利益格局再調整問題對於理解中國崛起、中美關係和國際體系轉型等議題的重要意義，本文將從概念界定出發，厘清實力對比與利益分配之間的關係，分析美國主導的國際利益格局在體系轉型期面臨的調整難題，並在此基礎上探討中國崛起如何影響利益格局再調整。

1.利益格局與國際秩序

國際秩序是國際關係學科最為核心的概念之一。赫德利•布爾對國際秩序的定義廣為人知，他指出，“國際秩序指的是國際行為的格局或版面，它追求國家社會基本、主要或普遍的目標。”①喬恩•埃爾斯特在討論更廣泛的社會秩序時也強調了行為模式的重要性，他認為秩序意味著兩種不同的行為表征:一是穩定的、有規則的、可以預測的行為;二是合作行為。②當然，學者們各自所持的理論立場決定了他們對國際秩序的判斷。根據自由制度主義的觀點，當今國際體系秩序是美國主導的自由主義秩序，以國際制度為基礎。③但是，高度制度化的國際秩序直到二戰結束之后才成為常態。再以布爾為例，他將國際秩序與國家間共同目標聯系在一起，這些目標包括維持國家間社會本身、維護每個國家的主權、和平。然而，這些目標並不是威斯特伐利亞體系形成以來就被各國所共用。在十八、十九世紀的國際體系中，盡管主權規範已經確立，但即使是大國之間圍繞領土的爭奪也非常激烈，動輒訴諸戰爭，很難說主權、和平已經成為這些國家的共同目標。可以發現，目前關於國際秩序的討論都局限在一定的時空范圍內，也沒有就秩序最為核心的內容達成共識。為了更清楚地探討國際秩序的轉化方向，我們首先需要對其下一個一般性定義。

社會行為者在參與社會交往過程中都追求特定的目的。對於單個國家而言，這些目的體現為國家利益。而對於彼此互動的國家，則體現為利益的匯聚。如果說國際秩序存在並發揮作用的外在表現是行為者遵循特定的行為模式，那么這些行為模式指向的是國家追求各自利益的匯合點，引導它們解決利益分歧和衝突。簡言之，秩序為社會行為體在社會交往中追求和實現自我利益的行為提供了導向，使得它們對彼此謀取利益的行為具有相對穩定的預期。由此，本文將國際秩序定義為:國際關係行為主體在特定實力對比基礎上圍繞彼此的利益分配達成或明確或暗含的共識，並由此形成一套約束和規範各自行為及彼此關係的安排(包括習慣、規則和制度)。根據這一定義，國際利益格局是構成國際秩序的核心維度。在一個有秩序的國際體系中，盡管各國都追求自身利益，但它們在追求何種利益、實現多少利益以及通過哪些手段實現利益等問題上都受到來自國際體系的外在約束。這種約束可能以制度化的方式確定下來，但從更長的歷史時段來看，更多依靠大國與大國、大國與小國之間的協商與談判，斗爭與衝突，在此基礎上形成默契和共識。關於社會秩序或國際秩序的現有研究極少提及利益調節與分配的重要性，但忽視這一點就無法把握秩序存在和維持的基礎。與此同時，本文之所以主張將利益格局作為理解國際秩序的核心，是為了說明國家間博弈不是單純的實力博弈。盡管秩序的建立、維系和運轉都離不開國家間的實力較量，但利益格局的存在表明，每個國家只能在相互約束和限制的情況下追求自身利益，將實力最大化作為目標，或者通過實力最大化來謀取利益最大化並不現實。①從這個意義上說，國家必須審慎地追求有限權力和實現明智的利益。羅伯特•吉爾平是少數明確論及利益分配問題的學者之一。他寫道，“正如國際社會一樣，國際體系的性質決定了哪些人的利益會因體系的運轉而得到維護。體系變遷意味著為體系成員所提供的收益分配以及對它們所施加的成本分配的改變。”②不過，吉爾平所關注的是單個國家(尤其是主導國和崛起國)的利益需求，或者是對收益與成本的權衡，而不是國家間對彼此利益的安排與協調。羅伯特•鮑威爾用形式塑模的方法將吉爾平提出的命題做了拓展，更加嚴密地論證了實力對比與利益分配之間的匹配程度是維系國際體系穩定性的基礎。③但他並未探討二者之間如何實現匹配，尤其是沒有揭示利益分配調整的條件。因此，我們需要對利益分配格局作出更加清晰的界定，並在此基礎上深入探討實力對比、利益格局與國際秩序轉型之間的關係。追求自我利益的單個國家在彼此的戰略互動過程中會形成利益競爭和匯聚，通過協調利益衝突、尋求共同利益，各方達成潛在的或明確的利益分配和安排，從而確定國際利益格局。由於利益格局是單個國家交往互動形成利益交集的產物，界定這一概念首先要從理解國家利益需求出發。國際關係理論家通常從安全、福利和威望這三個維度對國家利益進行分類:安全是指一國在物理空間上不遭受攻擊、侵略和蠶食，領土和主權安全得到保障，政權不遭受外部挑戰和顛覆;福利主要涉及財富的獲取，在今天表現為一國實現經濟發展、社會繁榮和民眾的福祉;威望是指一個國家獲得其他國家對自身權力、地位和利益的承認與尊重。④不同流派的學者對國家利益的優先排序有不同論述，比如現實主義通常強調國家的安全利益，而自由主義更看重財富利益。

①另外，同一流派內部不同分支的學者也存在認識差異，以幾位重要的現實主義學者為例，肯尼思•沃爾茲將國家追求生存和安全利益作為理論假定，約翰•米爾斯海默主張國家追求權力最大化，而吉爾平更看重國家的威望利益。在現實中，每個國家不可能只追求某一種利益。或者，只有在面臨生死存亡之虞的少數極端情形下，國家才會只為了一種利益而置其他利益於不顧。在更為常見的情形下，各國的決策者同時追求並試圖在不同程度上實現上述三種利益。利益格局也存在於安全、福利和威望這三個領域。在安全領域，大國之間的利益分配圍繞著領土安排、使用武力的條件、擁有核武器的權力、軍備的類型和范圍、國際爭端調解和衝突解決中的角色等展開。在福利領域，利益分配則表現在國際分工格局中的地位、國際貿易規則制定權以及國際經濟治理架構中的權力和角色等。在威望領域，核心議題涉及外交承認、大國地位以及聯合國安理會常任理事國資格等。從覆蓋范圍來看，利益分配涉及地區和全球這兩個既相互關聯又相對獨立的層次。一方面，在每個地區體系中，占據主導地位的大國都不盡相同，而它們之間的實力對比和互動關係也有差異，由此在每個地區形成相對獨立的利益格局;另一方面，在聯合國、國際貨幣基金組織、世界銀行等一系列覆蓋全球的國際制度框架下，各國在軍備、貿易、發展和氣候變化等議題領域達成了諸多協議和條約，所形成的利益安排超出了地區利益格局的范疇。利益格局是單元彼此互動的產物，但並不是一個單元層次要素。一旦形成，利益格局就是特定國際體系下的各國都面臨的體系層次約束，它的主要功能是劃定國家之間的利益范圍，調節利益分歧與衝突，並且限定它們實現利益的手段。具體而言，利益格局對行為體的利益做了兩類限定。一類限定是對各方的收益數量或比例的劃分，比如一戰結束后主要大國開始就各自的軍備發展規模作出比例上的限制，以及冷戰期間美蘇就戰略核武器數量達成協議。第二類限定是對各方謀取利益的規則、方式和路徑進行約束，比如各國遵守在世界貿易組織框架下達成的貿易協定意味著按照約定的規則來分配遠期利益。在國際關係中，諸如領土、勢力范圍等利益受到地理空間的限制，具有明顯的零和性和排他性，是對存量的競爭和分配。相比之下，物質財富具有非零和性，各國可以通過合作共同提升財富總量，對增量進行分配。

①如果國際秩序穩定有效，那么主導國、主要大國以及中小國家都傾向於在既有利益格局所限定的范圍內實現自我利益。在多數類型的國際秩序下，實力強大的國家相對於實力弱小的國家面臨的約束更小，由此獲得比后者更大的利益范圍和行動自由。這也意味著，利益格局通常以主要大國的競爭和協商為基礎，弱小國家在其中發揮的作用相對有限。但這並不表明強者進行利益分配時不需要考慮弱國的利益需求，也不表明弱國沒有機會參與利益分配過程。由於大國之間的相互牽制，以及中小國家靈活的戰略選擇，后者的利益需求也能夠得到保障。在二戰結束后戰勝國圍繞創建聯合國所作的制度設計中，安理會五大常任理事國擁有否決權，使得它們在這一體系下擁有的權力和可能實現的利益大於其他國家;非常任理事國和聯合國大會一國一票的設計則為中小國家的利益訴求得到反映提供了一定保障。在今天的國際談判中，中小國家聯合起來與實力更強的國家展開集體談判、以爭取更大利益的做法也很常見。利益格局對國家的約束是軟性的，而非強制性的。這主要是因為國際體系仍然處於無政府狀態，缺乏一個可以行使強制手段來維護秩序的中央政府。不過，利益格局得到維護是國際秩序保持穩定性和有效性的重要指標。一旦國際體系中的主要大國可以隨心所欲地以任何方式追求任何利益，秩序就喪失了約束力，體系也會走向失序。布爾認為，國際秩序並不必然導致和平，戰爭有時會成為維持國際秩序的必要手段。②但是，如果一套秩序足夠穩定和有效，那么它所塑造的特定利益格局也應該得到維護，由此抑制大國之間的戰爭，並且將大國對小國的戰爭行為限制在較少的邊緣地區。

2.實力結構變化與利益格局調整

由於利益格局是界定國際秩序的核心要素，利益格局的調整也就成為秩序轉型的重點。利益格局為什么調整?通過何種方式調整?會調整到什么狀態?這些問題都需要我們從理論上加以回答。權力轉移理論、霸權更替理論以及戰爭的討價還價理論(bargainingtheoryofwar)都一致認為，實力對比的變化會引發崛起國和主導國圍繞既有利益分配的矛盾，當一方認為改變現狀的收益大於成本時，體系性戰爭最有可能爆發。①只是，對於究竟是崛起國還是主導國挑起戰爭，這些理論的回答並不一致。②今天看來，僅僅關注利益分配與國際戰爭之間因果關係的研究路徑存在明顯缺陷，因為自二戰結束以來，國際利益格局的調整就很少以大國之間直接戰爭的方式進行，即使在高度對抗的冷戰時期美蘇也沒有發生直接軍事衝突。不難發現，上述理論主要以民族國家體系形成至二戰之間幾百年的國際關係實踐作為經驗來源，援引更多的是多極體系下國家間戰爭的案例，所依據的歷史經驗存在局限性。從更廣泛的歷史經驗來看，特別是考慮到二戰后國際關係的現實發展，我們可以提出關於實力對比、利益分配與國際秩序之間關係的幾點論斷。

首先，實力結構變化是利益格局調整的主要誘因。對於單個國家而言，實力提升或多或少使其擴大對自身利益的界定范圍，增強其維護自身利益的手段。反過來，實力下降會削弱其維持原有利益范圍的能力，從而導致利益需求的縮減。在國際互動中，各方利益的擴展或縮減引起了利益格局調整的必要性。那么，國家以什么標準來重新分配利益?實力對比無疑是一個基本的參照。無論是在國內社會還是國際社會中，每個行為者都獲得均等利益的想法並不現實，利益分配總是會在不同程度上偏向於強勢群體。當然，秩序存在的價值在於，它可以為弱勢群體改變利益失衡提供條件。比如在國內社會中，中央政府可以通過稅收和財政手段來調節不同階層和地區之間的利益差異;在國際社會中，弱國可以追隨某一強國或者聯合更多的弱國，由此增強討價還價的能力。實力也不是唯一參照。眾所周知，戰爭的結局並不總是偏向於強者，而利益分配幾乎總是對戰勝一方有利。在討價還價中，弱勢一方也可以通過提高自己的議價能力，爭取到有利的局面。

其次，實力對比變化與利益分配調整之間是動態匹配的過程。利益分配不是對實力對比的鏡像式呈現，而是在動態中接近實力對比的基本模式，主要體現在三個維度:一是匹配是大致的，而非精確的，很難通過數學測量的方式找到二者的準確平衡點;二是匹配是總體的，而非局部的，二者的匹配程度在每一地區或者每個議題領域都可能存在差異;三是匹配兼具客觀性和主觀性，因為二者的構成要素既有一些客觀指標，也依賴於各國的主觀認知。有學者嘗試用數學塑模方法證明實力對比與利益分配的平衡與戰爭爆發之間的關係，但也並沒有提供一套衡量二者平衡與否的指標。①在實踐中，許多利益分配方案的確以國家間實力對比為基準。國際貨幣基金組織的份額即是一例，它主要取決於成員國在世界經濟中的地位，有一套復雜的計算公式。但是，根據這套公式形成的分配結果仍然與我們對各國經濟實力和地位的認識存在差距。

第三，實力對比與利益格局的匹配並不必然引發戰爭，尤其是體系性戰爭。國際利益格局再調整有暴力方式與和平方式兩種路徑。兩次世界大戰是利益格局暴力調整的典型案例，戰爭爆發的主要原因是德國、日本等新興強國對既有利益格局不滿，而主導大國不愿放棄在原有格局中的優勢地位。除了崛起國與主導國之間為重新劃分利益而發生戰爭，在十八、十九世紀歐洲的多極體系中，幾個勢均力敵的主導國之間也經常為爭奪領土、勢力范圍和殖民地而彼此開戰。第二次世界大戰結束以來，大國之間不再發生大規模戰爭和衝突，但是對中小國家使用武力或武力脅迫的情形仍然頻繁。大國之間的戰爭導致利益格局的系統性調整，大國對小國的戰爭則導致利益格局的局部調整，比如冷戰時期美蘇主要是在亞非拉等邊緣地區運用直接或間接戰爭的方式展開爭奪。利益格局的和平調整主要依靠國家間在雙邊或多邊場合通過對話和談判的方式進行討價還價，就政治、經濟和安全等領域的利益安排展開協商，從而達成默契或明確方案。拿破侖戰爭之后建立的歐洲協調(concertofeurope)是幾個大國通過討價還價方式管理利益分歧、防止衝突的典型案例。在這一體系下，“盡管各國之間有重大利益衝突，但所有國家都共用防范大規模戰爭的重要利益以及維持一個新的、更具合作性安排的需求。”③暴力與討價還價兩種方式並非彼此排斥。各方在討價還價背后通常以國家實力作為支撐，傾向於綜合運用安撫和威脅兩種手段。戰爭之所以發生，很大程度上是因為討價還價無法滿足一方或多方的利益要求。而戰爭結束之后，各方仍需要回到討價還價的軌道上來。

①戰爭結局並不完全反映大國之間的力量對比，因此在經歷大規模體系性戰爭之后，國際利益再分配會明顯偏向於戰勝大國及其追隨者。在國際關係史上，最重要的國際會議都是在體系性戰爭之后召開的，如維也納會議、凡爾賽會議、雅爾塔會議，主要功能是在大戰之后調和各方的利益矛盾，達成新的利益安排。值得一提的是，在這些重新劃分戰后國際利益的會議上，一些中小國家能夠利用大國之間的博弈和競爭，憑借靈活的外交手腕爭取到與自身實力相比不成比例的利益，即使是戰敗的國家也可能運用談判能力爭取到不同待遇，這進一步表明了實力對比與利益分配之間並非機械而簡單的對應關係。任何時代的國際秩序都以過去幾十年間形成的實力結構和利益格局為基礎，既不能準確反映當下的國際力量對比，也無法適應新興國家的利益需求。因此，在面對所處時代的國際政治現實時，每一種國際秩序或多或少都會存在不相容、不匹配，由此為秩序的變革和演化提供了基本動力。與此同時，實力對比與利益分配的匹配並不是自然實現的過程。國際實力結構的改變是各國政治經濟發展不平衡的結果，由主要國家內部實力的不均衡增長所驅動。利益格局的調整則取決於國家之間持續的競爭與博弈。因此，后者相對於前者而言總是具有滯后性。國際秩序變革的動力來自於二者之間的脫節，如何使之重新匹配成為主導國與崛起國在戰略互動中需要彼此適應的問題。從較長時段的經驗來看，大國通過討價還價方式達成利益安排的情形遠多於直接使用暴力的情形。體系性戰爭大多是圍繞利益重新分配而爆發，但只是極少數情況。在今天的國際體系中，大國之間通過直接暴力方式重新分配利益的可能性更是大大低於以往時代。

3.美國主導秩序下的利益調整難題

盡管對於既有秩序的合理性及其演進方向存在分歧，但是學者們普遍認為當今國際秩序是由美國主導的。這一秩序由美國的超強實力、美國主導的國際制度以及美國所推崇的自由主義價值觀等三項支柱構成，也被一些學者稱為“自由主義霸權秩序”。①美國主導的國際秩序是國際體系在二戰后和冷戰后兩個歷史階段的基本特征交織與疊加的產物。美國的超強實力在二戰剛一結束就已形成，以聯合國為代表的一系列政治、安全和經濟架構是由美國與其他大國一道協商建立的，而美蘇之間在激烈對抗中形成了維持國際安全秩序的一系列規則、規範和制度。冷戰結束之后，美國真正成為無可匹敵的超級大國，可以更加無所顧忌地按照自己的意志塑造國際體系，通過北約東擴、擴展民主、人道主義干涉和全球反恐戰爭等一系列重大戰略舉措來強化其主導地位，拓展美國的政治制度、意識形態和價值觀，使得既有秩序的“自由主義”色彩更加濃厚。由於既有國際秩序的基本框架在二戰結束之后形成並延續至今，而冷戰結束又為其增加了一些新的要素，“戰后國際體系”和“冷戰后國際體系”這兩個表述都被廣泛用於描述我們今天所處的國際體系。美國的主導地位決定了這一秩序下利益格局的基本特征。一是美國將鞏固和維持霸權作為自身的核心利益，追求高度的經濟利益和絕對的安全利益，並將輸出美國的意識形態作為戰略的重要利益。二是美國根據各國與美國自身利益的相容性、對美國的支援程度以及親疏遠近，作為分配和調解國際利益分配的重要標準，對不支援自己的國家進行打壓，甚至不承認、不尊重它們合理的利益訴求。三是美國通過國際政治、經濟和安全領域的一套制度安排來確定利益分配的方案和模式，限定了各國在這一秩序之下追求近期利益和遠期利益的范圍和手段。

美國主導的國際秩序是對戰后國際體系力量對比的基本特征及其變化趨勢的反映。這一秩序的形成和維持有主要大國和中小國家的廣泛參與，而《聯合國憲章》和其他國際法所確立的國際關係準則以及自由貿易的推廣也符合各國的利益需求。在這個意義上，這一秩序的存在並非沒有合理性。但是，國際力量對比是持續變化的，尤其是2008年金融危機之后，傳統上占據主導地位的發達國家的力量在下降，而越來越多的新興國家進入國際政治經濟的中心舞臺。盡管這種變化尚未從根本上扭轉發達國家與新興國家之間力量失衡的態勢，但新一輪權力轉移的出現使得美國主導的利益格局存在的弊端愈發凸顯，難以滿足和適應新興國家的利益訴求。

第一，由於受到超強實力的驅動，再加上其他國家無法對美國構成有效制衡，美國大大拓展自身利益的范圍，擠壓新興國家和其他弱小國家的利益空間。按照霸權穩定論的預期，在良性霸權秩序下，霸權國在追求自我利益的同時，也應該維護國際社會的整體利益，通過提供公共產品、遵守公開透明的決策程式，促使其他國家接受霸權國的領導。①但在現實中，美國的所作所為並不符合良性霸權的標準。以安全領域為例，美國在后冷戰時代極力追求絕對安全利益，試圖通過武力手段消除可能的安全威脅，不斷擠壓中國和俄羅斯這兩個新興大國的安全空間。盡管擁有難以匹敵的軍事實力、眾多的軍事盟友以及遍布全球的軍事基地，美國仍然呈現來自中國、俄羅斯以及少數弱小國家的安全威脅。比如，在東歐中亞地區，美國仍在積極推動北約東擴，扶植親美領導人，並在這些國家部署軍隊和導彈防御系統，試圖將這一地區變成美國的勢力范圍。美國直接使用軍事干涉的手段推翻伊拉克、利比亞和敘利亞等弱小國家的政權，無視這些國家的生存和安全利益。美國的這些做法並非因為中國、俄羅斯和其他小國的行動侵犯了美國的安全利益，而是因為美國追求絕對安全，任意擴大安全利益的范圍。由此導致的悖論是，美國是既有秩序下受益最大的國家，但同時也稱得上是最主要的修正主義國家。

第二，美國將自身主導地位與整體國際利益格局捆綁起來，將新興國家的合理訴求視為對美國霸權的挑戰，對國際利益格局的主動調整持拒斥態度。國際制度是美國霸權的重要支柱，也是當前美國與新興國家圍繞國際利益格局再調整展開較量的矛盾焦點。②不過，圍繞國際制度設計和規則制定展開的斗爭只是表象。在任何制度、規則、規範和程式的背后，都蘊含著一套特定的利益安排，各方就深層次的利益分配進行博弈才是矛盾焦點。國際制度的主要功能是將利益分配格局以制度化的形式確定下來，制定成員在謀取自身利益的過程中應該遵循的規則和規範，決定成員之間近期和遠期利益的分配方案和模式。在傳統的國際經濟治理架構中，美國、歐盟國家和日本等西方發達國家擁有對國際貿易體制和國際金融秩序的支配權，決定著國際貿易遊戲規則，由此在國際經濟利益分配格局中占據絕對優勢。隨著國際經濟力量對比的變化，新興國家對話語權的訴求越來越強烈，試圖糾正它們在世界經濟格局中的相對實力與在經濟治理架構中的份額極不匹配的狀況。

2008年以來，國際經濟治理機制開始出現調整，二十國集團成為討論國際經濟秩序的主要平臺，發達國家與發展中國家圍繞國際經濟組織中的份額也達成了重新分配的協議。2010年，國際貨幣基金組織的改革方案得到通過，發達國家承諾向新興市場和發展中國家轉移超過6%的份額並改革執行董事會。①但是，在這一方案中，美國的份額基本沒有變動，而一些發達國家在國際經濟組織中的份額和投票權仍大大超出它們的經濟實力和地位。更重要的是，美國政府和國會無法達成一致，其國內政治體制阻礙美國在國際利益分配問題上做出讓步，導致國際貨幣基金組織改革方案至今得不到落實。

第三，美國並未建立一套正式的、常規的利益動態調整機制，無法從根本上解決利益格局存在的內在矛盾，容納新興國家日益增多的利益訴求。在功能正常的國內社會，政府擁有合法權威，可以通過立法形式將社會中不同群體的利益格局和分配方案確定下來，也會隨著社會發展進行利益分配再調整。比如，政府可以通過稅收來調節不同階層和社會群體的利益格局。相比之下，盡管美國可以與其他國家一道建立和維持一系列國際制度，對各國的利益設定、利益邊界和謀利手段做出限定，但也會形成利益分配的慣性和固有模式，無法主動適應新的實力對比和利益訴求。利益格局的固化使得國際制度既需要調整制度內原有成員之間的利益矛盾，也需要調節原有成員與新加入成員之間的利益矛盾。

在目前的國際制度框架下，主導大國與新興國家之間只能通過雙邊和多邊磋商來促成短期的臨時性調整，無法滿足新興國家和其他發展中國家的合理利益需求。由此可見，在由美國主導的國際秩序下，盡管國際力量對比的變化和新興國家日益擴展的利益訴求為國際利益格局再調整提供了必要性，但這一秩序下的利益分配格局存在明顯的非均衡性，在面對新的利益訴求時也存在反應的滯后性以及調整的惰性。與此同時，美國可以利用其強大的經濟實力、軍事實力和政治影響力，以及國際制度本身存在的慣性和固有模式，阻礙新興國家合理的利益訴求。美國決策者和戰略分析家通常忽視的一個問題是，美國在既有秩序下獲得了遠遠超過其他國家的政治、經濟和安全利益，而且經常以侵犯其他國家的正當利益作為代價。應該看到，崛起國的利益訴求與既有秩序之間是相互調適和匹配的過程。在這一過程中，主導國需要主動適應和容納崛起國的利益訴求，而其主導的秩序本身也必然會發生改變。隨著新一輪國際力量對比加速調整，國際秩序變革被各國的政治家和研究者們提上了議程。但是，如果無視美國所主導的利益格局作出再調整的必要性，就無法把握當代國際秩序變遷的核心內容和矛盾焦點。因此，我們需要更多地探討新興國家如何促使美國主導的既有秩序做出主動調整與改革，以更好地適應國際力量對比的動態變化，容納新興國家的利益訴求。盡管今天國際利益分配的系統性調整不太可能通過暴力的方式進行，但也使得既有國際秩序存在著動盪和衝突的潛在風險。為了維持國際秩序的穩定有效，美國需要與其他大國以及更廣泛的中小國家就建立新的利益分配格局的原則、路徑和方案達成基本共識。

4.中國崛起與國際利益格局再調整

過去30多年，中國堅持對內改革、對外開放，實現了經濟持續快速發展，提升了國家實力和國際地位。中國崛起推動了國際力量對比的新一輪調整，也引發了學術界關於國際秩序變革前景的探討。面對中國的強勁崛起勢頭，美國政界、學界和民間表現出種種疑慮和擔心。近兩年，所謂“中國變得強勢”、“中國挑戰美國霸權”以及“中國試圖顛覆國際秩序”等說法更是十分流行。①這些論調隱含的假設是，美國的主導地位理所應當，而且不容有絲毫挑戰。上文已經對這種假設的合理性提出了質疑，在此，我們需要進一步探討的問題是如何客觀理性地分析中國崛起對國際秩序帶來的影響。探討中國崛起與國際秩序之間的關係，應以中國參與國際社會的歷史經驗和現實需求為基礎。從改革開放開始，中國領導人就意識到，面對著一個由美國主導的國際政治經濟秩序，為了謀求自身發展，中國必須加入而非排斥這個體系。為此，中國逐漸調整自己的身份，從國際體系的批判者、抗拒者和革命者轉變為參與者、維護者和受益者。需要指出，中國的快速發展並不像美國指責的那樣是“搭便車”的結果，②而是主要依靠自我政策調整，實施積極主動的發展戰略，在國際分工和貿易格局中發揮比較優勢。在自身發展的同時，中國也為維護國際秩序作出了貢獻。在分析中國對國際秩序的立場和態度時，研究者應以這些基本事實為依據，而不是憑空臆測中國的意圖和動機。在關於中國是維持現狀國家還是修正主義國家的討論中，不同立場的研究者常常截取某一時段、某個議題上的行為來判斷中國的戰略意圖，得出的結論莫衷一是。

很少有研究者意識到，維持現狀與修正主義的二分法在概念界定和邏輯推論上存在嚴重缺陷，對於理解國家行為的意義有限。這是因為，一個國家對現狀的偏好更多是程度區分問題，而不是非此即彼的問題。而且，根據國家行為來判斷意圖，進而解釋和預測國家行為，明顯帶有循環論證的色彩。我們不能一味否認中國崛起會對既有國際秩序帶來沖擊。作為新興國家中發展勢頭最好、崛起速度最快的國家，中國實力的快速增長客觀上推動了國際力量對比的改變，使得國際結構朝著偏離美國一超獨霸的方向發展。這種態勢符合國際政治經濟不平衡發展的基本規律，也符合國際社會中處於相對弱勢地位的群體的期待。因此，這種沖擊可能是積極的、正面的。如上所述，國際利益格局不合理的症結是國際力量對比失衡，實力對比發生變化會凸顯既有利益格局存在的矛盾，中國的發展為利益格局走向均衡合理創造了物質基礎。美國主觀上將維持和鞏固霸權地位作為最重要的戰略利益，任何國家的崛起都會被其視為潛在威脅和挑戰。②但是，中國崛起不可能完全按照美國所期待的軌跡推進。

隨著綜合國力和國際地位的不斷提升，中國對國際事務的參與和影響勢必比以往更加全面和廣泛，而中國對自身利益內容和范圍的界定以及維護利益的手段也會有所變化，這些因素都要求中國在國際經濟、政治和安全秩序的改革中扮演更為積極的角色。因此，面對美國主導的國際秩序，中國的確有推動國際秩序改革的愿望。而且，不僅僅是中國，新興國家和許多發展中國家都有這種迫切愿望。就中國而言，國際秩序的不合理約束突出表現在三個方面。首先，中國在國際貨幣基金組織、世界銀行等國際經濟治理架構中的投票權和影響力與中國的經濟實力並不匹配，而這些制度在美國阻撓的情況下無法完成自我調整和改革。其次，美國力圖與歐盟和亞太地區國家制定新的國際貿易規則，以增加中國參與全球貿易、提升在全球價值鏈中的地位的成本，擠壓中國在全球貿易體系中的獲益空間。第三，中國被美國視為潛在挑戰和威脅，使得美國不斷加強對華安全防范和限制，包括對中國進行高頻度的抵近偵察活動，在中國周邊加強軍事部署和軍事合作，介入涉及中國領土主權和海洋權益的爭端，無視中國正當、合理的安全利益。

從本文的視角來看，中國與美國之間、新興國家與發達國家之間圍繞國際秩序變革前景開展競爭與合作，核心是推動既有利益格局的良性調整。中國與新興國家和其他發展中國家一道推動國際利益格局調整，進而促成國際秩序變革，既是出於自我利益需求，也是崛起大國的一種責任。我們在厘清中國在其中的角色時，有必要探討中國對待既有利益格局的立場以及推動改革的方向和理念。首先需要明確的是，中國有意推動利益格局調整並不意味著其試圖顛覆既有國際秩序，而是會在繼續參與國際社會的前提下推動利益格局調整。過去30多年，中國與國際社會有著比較良性的互動，為其繼續參與和維護國際體系的穩定性提供了強有力的動機。這也意味著，中國需要在一系列約束條件下推動自身利益需求與國際利益格局的匹配與適應。由於與其他國家之間戰略互動的限定，以及國際社會既有規則、制度和規範的制約，絕大多數國家都不可能隨心所欲地謀求利益最大化，只能在國際體系環境、戰略互動關係以及自身條件等多重約束下追求可以實現的、明智的利益。中國對自我利益的需求，以及對國際利益格局改革的設想，顯然也受到上述條件的限制。

其次，中國需要穩步提升自身綜合國力，為國際利益格局的進一步調整奠定物質基礎。正如上文所述，國際體系的實力對比與利益格局之間存在動態平衡和相互匹配的關係，因此，新的利益格局需要以新的實力對比作為參照，而新興國家推動利益格局的變革需要有強大的實力基礎為后盾。為了推動國際力量對比進一步朝著對新興國家有利的方向發展，中國需要繼續保持國力提升的規模和速度，與此同時，中國的崛起不應只是經濟實力，而是全方位的崛起。只有提升國家的綜合實力，中國才能繼續推動體系中的實力結構向著均衡的方向發展，進而改變不合理的利益格局。

第三，中國需要在實力增長與利益訴求擴大之間尋求平衡，找到二者的契合點。實力增長會擴大中國對自身利益界定的范圍，增強其維護利益的手段，但國家利益需求也不可能隨著實力增長而無止境地擴大，其范圍和邊界受到國際秩序中那些廣為接受的基本規則的約束，也受到國際環境和大國戰略關係的限制。而且，中國的實力增長不會自動導致其在利益分配格局中的地位發生改變。因此，單純的物質實力積累只是基礎，更為重要的問題是如何有效利用實力資源，特別是運用高超的外交手段和卓越的談判能力在國際競爭中以較小成本實現較大利益。如果只是一味展示軍事和經濟方面的物質實力，特別是運用強制性力量，並不能取得預期的效果。由此，在重視實力積累(poweraccumu-lation)的同時，我們應該更多關注實力轉化(powerconversion)，重視實力的具體運用過程及其保障正當利益需求的成效。①

第四，中國需要力爭新興國家和其他發展中國家的支援，加強多邊領域的集體磋商和談判，形成促進國際利益格局調整的合力。當今國際體系的實力對比仍然具有較強的單極特征，再加上美國爭取了眾多盟友的支援，僅僅憑借一己之力難以改變既有利益格局。這也表明，國際利益格局的調整不是一個自然和諧的過程，而是充滿了阻力和矛盾，特別是面臨在既有格局中處於優勢地位的發達國家的阻撓。為了避免對傳統大國尤其是主導國的利益構成直接挑戰，更加順利地推進改革議程，在自身實力發展的基礎上，中國應善於團結與自身利益訴求相近的新興國家和發展中國家，與它們一道推動國際體系利益分配格局的適度調整，使之容納新興大國的基本要求。

第五，中國需要審慎地處理與主導國的戰略關係，尋求利益格局調整的現實路徑。利益格局再調整的過程既充斥著大國博弈與競爭，也需要作出妥協和讓步，從而達成基本共識。當前，人們普遍從崛起國與主導國之間戰略競爭的角度來解讀中美關係。實際上，中美兩國是緊密的戰略互動關係，一方的戰略合作可能激發另一方的合作，反之，戰略對抗會招致對抗升級。在多數情況下，崛起國需要采取戰略安撫和克制，通過討價還價的方式逐步改變對自身不利的利益格局。只有在少數時候，崛起國才有必要施展戰略強制，展示自己維護核心利益的決心，以促成主導國對核心利益的尊重。與此同時，將中美關係放到國際利益格局調整的框架下考慮，它涉及雙邊、地區和全球等多個層次，也涉及政治、經濟和安全等不同議題領域，中美之間圍繞利益格局展開博弈只能從相對容易的層次和議題入手，通過雙邊和多邊磋商的方式循序推進。

最近幾年，中國政府提出了一系列具有重大影響的國際和地區合作倡議，並且積極推動這些倡議落實到具體行動中，特別是發起建立金磚國家開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行和設立絲路基金等。對於這些舉措，不同視角的研究者會強調這些舉措背后可能的政策動機，比如國力增長激勵、國內發展需要和地緣政治考量等等。從更廣泛的視角來看，這些倡議與行動是在既有國際秩序約束下推動利益格局分配逐步調整的努力。由於上文所指出的種種制約，中國和其他新興國家難以在既有制度安排中獲得預期的利益，促使它們必須通過創造新的國際機制來保障自身利益的實現。在推動新機制創建的過程中，中國在很大程度上遵循了既定的國際規則並加以完善和改進，在爭取發展中國家支援的同時又不排除發達國家的參與，由此緩解改變既有利益格局所遭遇的阻力。盡管這些新機制的具體運行及其成效還有待檢驗，但也不失為有益的嘗試。

5.結語

如何理解權力轉移所導致的秩序轉型是國際關係理論界長期爭論的重要議題，國際體系或秩序的和平變遷問題尤為受到關注。理解秩序轉型不能簡單觀察實力對比的變化，國際體系中各主要大國的實力興衰所帶來的力量對比變動只是預示著國際秩序轉型的起點，而秩序轉型的具體路徑和方向取決於崛起國與主導國、新興國家與發達國家在追求各自利益過程中形成的互動模式。與此同時，我們也不能將諸大國圍繞國際秩序展開的競爭簡單歸結為制度、規則和話語的競爭。特定的國際秩序維系著一套利益分配格局，它在很大程度上為國際體系中的成員所默許或遵守，只有確立新的利益格局，國際秩序的轉型才告完成。因此，國際秩序和平變遷的實質在於主導國與崛起國之間利用非暴力的手段調和彼此的利益分歧，重塑國際利益格局。新一輪國際力量對比變化催生了既有利益格局調整的必要性。然而，需求轉化為現實並不容易。在這一過程中，以中國為代表的新興國家應積極主動采取措施，促使美國主導的既有秩序逐步作出調整與改革，以更好地適應國際力量對比的動態變化，容納新興國家的利益訴求。(注釋略）

文章來源：《外交評論（外交學院學報）》2015年05期