孫潔委員建議：盡快建立社會保險基金投資運營制度

全國政協委員、對外經濟貿易大學保險學院副院長 孫潔

關於盡快建立社會保險基金投資運營制度的提案

黨的十八大報告指出，要擴大社會保障基金籌資渠道，建立社會保險基金投資運營制度，確保基金安全和保值增值。隨著我國五項社會保險收支規模的逐年擴大，社保基金累計結存總量也日漸龐大。八成社保基金存銀行的現狀難以抵抗資金的隱性縮水，如何保值增值成為一件迫在眉睫的事情。

1994年，財政部、原勞動部頒布了《關於加強企業職工社會保險基金投資管理的暫行規定》（[1994]財社字第59號），明確規定：為保證養老保險基金的安全和完整並妥善處理該基金的保值問題，國家發行社會保險基金特種定向債券（以下簡稱特種定向債券）。職工養老保險基金收支相抵后的結余額，除留足兩個月支付費用外，80%左右應用於購買特種定向債券，在國務院沒有作出新的規定前，不得在境內外進行其他直接投資和各種形式的委派投資。職工失業保險、醫療保險、工傷保險等其他社會保險基金，在保證必要支出后，其結余額的一部分以及養老保險基金購買特種定向債券后的結余額，應根據國家下達的年度國債發行計劃，積極認購其他種類的國家債券。其中，失業保險等其他社會保險基金結余額，也可視國債發行計劃需要，認購一部分特種定向債券。如果社會保險基金購買國家債券以后仍有結余的部分，應按社會保險基金管理的有關規定存入銀行的專戶。此后國務院1997年頒布的《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》和2000年頒布的《關於印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》中都規定了養老保險基金余額除留足相當於2個月的支付費用外，全部購買國家債券和存入專戶，嚴禁投入其他金融和經營性事業。

人力資源與社會保障部2013年6月18日公布的全國社會保險情況顯示，2012年末，全國城鎮職工基本養老保險、居民社會養老保險、職工基本醫療保險、居民基本醫療保險、工傷保險、失業保險及生育保險基金資產總額39835億元。其中，各級政府財政專戶存款33401億元，占到五項社會保險資金總額的八成以上。此外，各級社會保險經辦機構支出戶2100.5億元，暫付款2098.3億元，債券投資259.2億元，委派運營918億元，協議存款1058億元。 這就是說，除部分委派給全國社會保障基金理事會投資管理的城鎮企業職工基本醫療保險個人賬戶基金外，我國的社會保險基金目前全部用於存入銀行和購買國債，社會保險基金投資沒有實現投資工具多樣化、投資規則多元化。

面對如此龐大的基金，到目前為止，國家卻還沒有出臺養老金投資運營的整體辦法。在物價不斷上漲和高位運行的情況下，一是基金保值增值壓力越來越大。實際收益率遠低於CPI的漲幅，資金面臨持續貶值縮水的風險。二是某些地方出現的投資沖動越來越大；三是歷史缺口越來越大。傳統的勞動保障制度轉變為社會保險以后，本身就帶來了缺口，因為老人老辦法，只能進行空賬運轉。隨著離退休職工增加，歷史上形成的養老金缺口必然越來越大；四是財政補貼壓力越來越大；五是繳費能力越來越小；六是養老金替代率越來越低。據中國社科院世界社保研究中心發布的《中國養老金發展報告2012》對城鎮基本養老保險替代率的測算，養老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直呈下降趨勢。到2011年，這一數字更是降至50.3%。七是輿論壓力越來越大。八是制度的可持續性會受到越來越大的挑戰。一旦越過基金收支平衡點，職工如果本身交的多，享受的少，依靠大數法則建立的養老保險制度的可持續性就會受到越來越大的挑戰。九是建立社會保險基金投資運營制度越來越符合盤活存量資產的政策取向。社會保險基金總量2014年已超過5萬億元，而且今後若干年的增量可能超過1萬億元。因此，社會保險基金才是我國最大的存量資產。加快建立社會保險基金投資運營制度，不僅可以盤活巨大的社會保險基金，提高參保人的保障水平，而且可以極大地促進經濟社會的發展與進步。

從總體上看，相當於目前的通貨膨脹率，社會保險基金難以實現保值增值的目標。在我國社會平均工資增長率10%以上的情況下，基本養老金替代率水平則是逐年降低，靠制度本身已無法遏制和補償。盡管中央政府從2004年開始連續每年按一定比例上調基本養老金，國家財政為此投入了相當數量的資金，但企業退休人員養老金水平總體仍不高。為積極應對未來人口老齡化的挑戰，社會保險基金投資管理體制及相關政策的突破已迫在眉睫。

為此，建議加強制度建設，制定有中國特色的基金投資運營辦法。

一要分別制定統一規範的《社會保險基金投資運營辦法》和《社會保險基金監督管理辦法》，將社會養老保險基金預算、征收、支付、管理、監督與基金投資運營分別管理，切實規範業務流程，加強內部管理。

二是加強基金的賬戶管理。基金要全部進入社會保險經辦機構在國家控股的商業銀行開設的“社會養老保險基金專戶”。社保基金要實行第三方托管，統一由人力資源和社會保障部認定的國家控股的商業銀行作為社保基金的托管人。

三是加強對各級社會保險基金的監督，充分有效地對基金管理各項工作實施全過程監督，確保基金安全。

四是建立資訊披露制度和監督管理報告制度，定期公布基金投資管理、投資組合和投資收益等有關情況。

五是加強對社會保險基金的外部審計。可借鑒日本和美國公共養老基金投資監督管理經驗，聘請外部會計事務所進行審計。中國社會保險基金投資運營雖有多個部門參與管理監管，也取得了一定成效，但由於各級政府審計部門不可能把所有力量都投到社會保險基金投資運營方面，依然出現基金挪用等方面的問題。目前即使出現問題，也難以對這些部門本身進行處罰。聘請外部審計機構，由於他們要承擔連帶責任，則可能達到加強基金投資運營的管理監督的目的。