養老保險關系轉移接續影響億萬人生活

中國目前的基本養老保險制度存在著這樣那樣的問題，既有外部環境制約的因素，也有內部設計的原因。其中，便攜性損失、覆蓋面狹小、制度碎片化等缺陷，暴露出制度設計存在值得關注的公平性問題。現在，《暫行辦法》的實施，基本彌補了三個缺陷，實現了制度建設上的三大進步，已成為深化制度改革的標志性事件。

國務院日前轉發并實施了《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。這是中國現代社會保障制度史上一件具有標志性意義的大事，將對經濟社會的穩定產生深遠影響。綜觀《暫行辦法》，它在目前的制度框架下，基本解決了流動人口的社保關系異地轉移與接續問題，既有歷史意義，也有現實意義。不過，這個《暫行辦法》也帶來了一些值得深入思考的東西。

一，我國人口流動發展趨勢與社保轉續難問題

1．人口流動與人口流動的增長

人口流動是實行市場經濟的產物之一。由于國情不同，在國外學者那里，只有人口遷移和遷移人口這兩個概念，沒有人口流動和流動人口的概念。中國之所以使用人口流動這個概念，是為了區分現行戶籍管理制度下人口異地移動時戶口手續是否隨之變動。人口遷移是指戶口手續隨之相應遷移。而人口流動則沒有戶口遷移手續的相應變動，即是指離開常住戶籍所在地、跨越一定的行政轄區、因故前往他地滯留暫住并不時回返的人口群體。

對人口流動概念的這些界定已被很多學者所認同。所不同的只是，一些學者對人戶分離的流動人口代之使用一些其他概念。例如，有學者稱之為“非正式遷移”，也有學者稱之為“準遷移人口”，還有媒體稱之為“暫住人口”、“外來人口”等。也有學者將流動人口分為改變戶籍的“永久性人口遷移”和沒有改變戶籍的暫時性遷移的“狹義人口流動”，還有學者認為人口的遷移和流動很難嚴格區分，故使用“流遷人口”。

簡言之，人戶分離在人口流動中本來已成為沖破戶籍制度的一個“解決方案”，并為城市化發展作出了巨大貢獻。但是，當戶籍因素引入和延伸到社保制度設計時，它就在社保制度之內人為地建立起一個城鄉分割的藩籬，把本應體現公平正義的社保制度分成不同等級，使本來在經濟收入和社會地位等許多方面已經介于城市人口和農村人口之間的流動人口，被牢牢地鎖定在歧視性的另類，使流動人口與市場經濟的矛盾尖銳化，并對城市化進程和全國統一大市場的形成制造了障礙。

改革開放以來，我國流動人口的絕對數量逐年增長，1980年全國離開戶口所在地外出打工的流動人口大約不到200萬人，到2009年則發展到約2.3億人。30年時間里增加了110多倍。目前流動人口已占總人口的18%。例如，在1982年“三普”時，常住地與常住戶口登記地在同一縣、市的人口數量為98．86％，到1990年“四普”時則下降到97．37％，常住地與常住戶口登記地不一致的人（指常住戶口在外縣、市并已離開戶口登記地一年以上的人和常住戶口待定的人）由1.13％上升為2.61％。如此規模宏大的人口流動現象，在中外歷史上均是罕見的，已成為當今世界一大奇觀。

2．社保制度轉續難與農民工“退保潮”

我國城鎮社保制度發端于國企配套改革。建立在戶籍制度基礎之上的城鎮社保制度設計，在城鄉二元結構和東西部二元結構的約束下，明顯帶有國企的烙印，不適合只能選擇非正規部門大規模流動人口和城鎮靈活就業的人口。其中一個最大問題就在于便攜性很差，為人口流動帶來困難。

而流動人口幾乎可以說是農民工群體的同義語。這樣，社保制度就成為農民工異地打工流動的桎梏，成為形成全國勞動力市場的障礙。而“退保”就成了當今中國獨一無二的現象了。

所謂“退保”，是指農民工在離開本地到異地打工時，終結在本地的養老保險關系，一次性地將其養老保險個人賬戶存儲額中個人繳費的部分（大約相當于雇員和雇主全部繳費的1/3）退給本人，而雇主繳納的部分(大約2/3)就完全留給了本地,這就是“便攜性損失”。

農民工退保潮始于2002年的珠三角。據統計，2002－2006年廣東省共辦理農民工退保785萬人次。其中，“毛退保率”（農民工退保人數/全省參加基本養老保險總人數）逐年攀升，從2002年的7.17%上升到2006年的11.18%，而“凈退保率”（農民工退保人數/全省農民工參加基本養老保險總人數）2006年高達31.25%（220.45萬人退保/全省當年共有705.74萬農民工參保）。

據筆者初步測算，在2002-2007年的六年間，僅廣東省的便攜性損失至少高達700億元，這些損失沉淀在廣東，大約占廣東省養老保險基金累計余額的三分之一左右。當然，廣東省一個省份農民工流入的數量就占全國跨省流動的四分之一，情況有些特殊。由此可以大致推算出全國農民工為打工地養老保險基金作出的巨大貢獻。

而對農民工來說，沉淀在打工地的社保基金無疑就是一種損失。但如果不選擇退保的極端方式，他們的個人賬戶的積累也會完全喪失。對農民工而言，養老保險轉續難導致的便攜性損失是制度設計不合理和制度歧視的結果。農民工由此成為制度的犧牲品，退保潮由此成為全社會關注的焦點，就和轉續問題有關。

二、《暫行辦法》出臺是深化制度改革的標志性事件

由于種種原因，中國目前的基本養老保險制度存在著這樣那樣的問題，既有外部環境制約的因素，也有內部設計的原因。其中，便攜性損失、覆蓋面狹小、制度碎片化等缺陷，暴露出制度設計存在嚴重的公平性問題。而《暫行辦法》的出臺，彌補了這三個缺陷，完成了三個制度跨越，實現了制度建設上的三大進步，已成為深化制度改革的標志性事件。

1．制度建設上的“三大進步”

第一，在一定程度上還原了制度公平，恢復了法定的養老權益。解決養老保險關系轉續是一件利民生、順民意、解民情的大事。在經濟待遇方面，從制度源頭上一舉解決了異地就業養老關系跨省轉續中多年存在的“便攜性損失”痼疾，使中國社保制度從此走出了由統籌層次低下導致的“便攜性陷阱”。它還保護了跨省流動就業參保繳費和間斷性就業的養老權益，確保了農民工享受同城鎮企業職工一樣的養老保險待遇，在促進制度公平上是一個進步，并在一定程度上還原了社保制度的公平屬性。

第二，為擴大覆蓋面打開了一個通道。現有的社保制度在城鎮正規部門已基本實現了應保盡保。但其死角和難點在于流動人口和城鎮非正規部門。例如，2006年參加基本養老保險的農民工人數為1417萬人，2007年1846萬人（其他年份無數據）。由此推算，跨省流動農民工參保率大約為13％。究其原因，是轉續難制約了農民工和城鎮靈活就業人員參保、長期內難以擴大覆蓋面的主要制度障礙。

一國的社保制度如果長期不能實現應保盡保，其覆蓋率僅占其經濟活動人口的四分之一，其合法性將受到社會質疑。現在，《暫行辦法》為農民工和城鎮靈活就業人員參保打開了一個橫向通道，拆除了主要藩籬，敞開了一扇大門，為實現2020年實現全覆蓋克服了一個制度難點，成為制度建設史上的一次飛躍。

第三，有利于克服社保制度碎片化，暫時終結了農民工社保制度是單立還是統一的爭論。對農民工退保問題，國家高度重視。早在四、五年前就開始著手制訂解決方案。但在建立單獨制度還是統一制度方面始終存在較大爭議。2009年2月曾公布過一個“過渡性”的“辦法”即農民工“參保辦法”，向社會征求意見。2009年8月新農保出臺之后，改革的條件已經成熟。

而此次《暫行辦法》及時將城鎮靈活就業和農民工這兩個群體的轉續辦法合二為一，不僅同時解決了這兩個群體的轉續難問題，而且克服了為農民工單獨定規的制度碎片化趨勢，既符合農民工的切身利益，簡化了農民工參保的制度復雜性，也符合社保制度建設的長期利益，在制度建設上是一大進步。

2．社會建設上的“三個促進”

社保政策是一個國家重要的社會政策。國際經驗證明，一國的社會建設與社保政策關系密切，在國民心態、國民文化、國民創新意識等方面具有較大影響，在社會融合、社會凝聚、社會團結等方面具有較大作用，是構建社會和諧的主要制度工具。《暫行辦法》的出臺，對社會建設的意義是多方面的。

第一，有利于促進社會融合，防止社會排斥。農民工社保轉續的解決將會提高這個群體的自信心，改變這個群體的社會心態，促進其在都市生活中的融合。“社會凝聚”既是一個軟實力，也是一個硬實力。社保制度如果長期處于地區分割和不能轉續狀態，某些潛在社會矛盾就有可能顯性化，社會排斥就會變得“硬”起來，并產生深遠的社會影響，不利于社會團結和公民社會的發育與發展，嚴重時還會影響社會凝聚力這個軟實力的發揮，影響國家競爭力的提高。

第二，有利于促進城鄉統籌，防止收入再分配的二元趨勢。農民工群體是中國現代化和城鎮化進程中的一個特殊群體，是城鄉二元結構中的一個“中間體”和“結合部”，是促進新農村建設和非農化過程中的先鋒群體。社保轉續難題的解決，將會促進這個群體的自我發展和非農化的過程，擴大這個群體總體收入和消費比重，有利于防止收入再分配二元發展的趨勢。

第三，有利于促進社會穩定，防止社會矛盾激化。良好的社會流動性是任何社會分層結構中需要關注的重要指示器。流動性好可以促使社會分層結構變化中穩定因素的不斷擴大，稀釋很多社會矛盾，成為社會運行機制中的一個潤滑劑。反之，即使一個很富有的社會，如果流動性很差，職業隔離嚴重，就業路徑單一，個人預期渺茫，社會矛盾就容易積累和激化。其中，社保制度是影響流動性的重要因素，這個制度不良就有可能成為社會不穩定的導火索。

3．經濟建設上的“三個有利于”

從經濟層面看，社保政策不僅在本次金融危機中被納入到各經濟體經濟刺激一攬子方案之中，顯示了它的重要性，在后危機時代同樣也是一國經濟政策的重要內容之一。歷史的經驗告訴人們，社保制度設計如果存在問題，必將在非農化、城鎮化、現代化的進程中產生較大的反向作用。而《暫行辦法》的出臺，其經濟意義也是多方面的。

第一，有利于加速城鎮化進程。《暫行辦法》的延伸含義在于，將促進農民工的農轉非、特別是新生代農民工進城落戶和定居的歷史進程。這完全符合中央經濟工作會議提出的積極推進城鎮化和放寬中小城市戶籍限制的要求。其作用這主要表現在改善農民工的社保環境和轉續上，表現在流動人口融入城鎮和轉回農村的便捷性上，表現在農村勞動力轉移時社保制度的銜接上。

第二，有利于形成全國勞動力大市場。社保制度的地區割裂是制約全國勞動力市場形成的主要障礙之一，不利于勞動力的自由流動和降低企業用工的行政成本，不利于提高企業競爭力，不利于平衡東西部地區間作為基礎設施之一的養老金基金的可持續發展，不利于全國范圍內勞動力成本的趨同發展。而現在的《暫行辦法》在一定程度上解決了勞動力跨省流動的制度障礙，有利于促進經濟增長。

第三，有利于穩定農民工消費預期，為提高農民工生活質量提供了制度保障。農民工是一個龐大的社會群體，一支不可替代的建設大軍，也是一支重要的消費群體。社保轉續難題不解決，不僅降低了這個群體的消費預期，同時還降低了這個群體的消費信心，不利于當期消費和提高農民工的生活水平。而轉續難的問題解決之后，農民工實現應保盡保，將會穩定其消費預期，建立消費信心，擴大當期消費水平，提高農民工的整體生活標準，客觀上可以促進經濟增長方式的轉變。