學者建議改變投資政府主導制來抑制產能過剩

學者表示，地方“投資熱“的根源在于政府主導的投資體制，在地方官員政績的推動下，大干快上式的地方經濟競賽在所難免，不改變政府主導的投資體制，產能過剩不可能根治。

據最新一期南風窗報道，大暑之后有大寒，在投資盛宴中狂奔的地方政府尚未從慣性中回味過來，便遭遇“左右夾擊”。繼房地產新政試圖打破地方政府賴以維系的土地財政怪圈后，政治味濃厚的節能減排風暴接踵而來，意圖為項目熱勒馬收韁。

國務院5月5日召開全國節能減排工作電視電話會議，國務院總理溫家寶強調，要采取鐵的手腕淘汰落后產能。這無疑是09年9月提出調結構以來的最強音符，政府抑制產能過剩這一頑疾的政策再次加碼，“絲毫不用懷疑政府的決心，地方政府過去對落后產能企業的種種保護措施和搪塞舉動，在強力的行政高壓下，肯定會進行必要的妥協和收斂。”國務院發展研究中心宏觀部魏加寧研究員表示，09年下半年以來，政府在不擔心經濟“保八”之后，便開始陸續祭出抑制產能過剩的政策武器，2010年4月國務院又下發了《關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》。“層層加碼，一次比一次嚴厲，隨著通脹越發明顯，地方投資熱所帶來的負面影響更是與日俱增。”

長期研究宏觀經濟的清華大學公共管理學院胡鞍鋼教授認為，地方“投資熱“的根源在于政府主導的投資體制，在地方官員政績的推動下，一次次大干快上式的地方經濟競賽在所難免，由于中國地方政府基本上都是全能政府，其轄域內資源要素動員能力會隨著政治周期而循環。不改變政府主導的投資體制，產能過剩的頑疾幾乎不可能根治。“現在的產能過剩問題，不僅僅在傳統行業，國家重點支持的新興產業領域，也出現過剩苗頭。”

事實上，改革開放以來，中國至少經歷過8次宏觀調控，“點剎”、“微調”成為中央宏觀調控政策主題詞，“宏觀調控就像一只熨斗，在經濟過熱時要往下壓一壓，而在經濟低迷時要往上托一托。”胡鞍鋼表示，從中央一季度GDP達11.9%的增長速度看，經濟過熱的苗頭已經開始顯現，距離過熱的時間窗越來越近，現在不僅政府投資的強勁增長勢頭不減，民間投資也隨經濟復蘇而明顯加快。

“十二五”項目入庫關鍵期

在09年中國經濟的強勁復蘇之后，種種跡象表明，2010年對于中國經濟轉型來說，實在是極為關鍵的一年。GDP總量已達世界第二的中國，下一步經濟發展面臨的主要挑戰是什么？在胡鞍鋼看來，挑戰不是來自外部政治壓力，不是來自國際競爭，也不是來自技術與市場封鎖，而是來自于中國的內部，尤其是不可持續的經濟發展方式。

但中國經濟轉型的這場硬仗能否真正打下去？地方政府能不能走出投資沖動怪圈？從2010年地方新一輪投資熱情高漲的態勢看，情況恐怕并不樂觀。各地公布的投資計劃血拼大項目浪潮十分明顯，大項目成為2010年許多省市抓經濟的頭號任務。“盡管中央強調保持投資適度增長，嚴格控制新上項目，但高層調結構的愿望恐怕很難扛住地方政府投資熱情的全面開花。”魏加寧認為在中國財權和事權不對等的背景下，地方政府靠大項目來解決稅收財源的沖動很難被遏制。

除了大項目比拼外，地方政府還有更大的“投資突破口”。作為“十一五”規劃的收官之年和“十二五”規劃定音之年，這個承前啟后的關鍵期被地方政府視為難得的機遇，紛紛拋出自己的項目庫，基本上都圍繞交通、能源、城市基礎設施、園區基礎設施、節能減排及生態建設、水利基礎設施、社會民生、科技、工業、農業產業化、商貿流通、房地產等領域做文章，“檢視之下，很容易看出地方政府的苦心，結構調整項目增多，都會優先突出高新技術、低碳項目，推動產業結構升級，而在服務業結構調整方面，幾乎都提及突出金融業的發展。”

另一方面，隨著區域規劃上升為國家戰略，地方政府很熟練地往中央認可的既有區域規劃中靠，以求通過國家核準，并以此為主體形成“十二五”重大項目庫，從各地披露的數據來看，重大項目儲備投資規模在2-15萬億元不等。“發布數據的14個省，其項目儲備投資規模已達到37萬億元。”

與看得見摸得著的資源要素投入相比，科技進步、管理創新等就比較務虛，無法立竿見影，部分放棄投資大旗，靠消費拉動實現經濟結構優化的模型，對于地方政府來說，操作空間有限。“當然，地方政府也不是沒有意識到經濟轉型中，行政壓力會持續加壓，如何在調控風暴之下保持投資繼續高增長，并實現經濟結構的表面平衡性改變，而不過分畸形，這取決于主政者的政策拿捏分寸。”胡鞍鋼表示，不能過分苛求地方政府會主動通過項目取舍來實現經濟轉型的最終意圖。

地方政府的投資沖動

針對龐大項目群對資金的天量需求，地方政府在項目立項中大都建議綜合財政、信貸、直接融資、吸引民間資本等多渠道進行籌資。顯然由于許多地方政府財力都十分拮據，投資的大幅膨脹無疑是以地方債務風險的不斷擴大為代價的。正如江蘇財政系統的一位官員描述，“基層財政就像走鋼絲，越走越險。一些市縣吃飯財政的底子搞投資大躍進，除了是用項目來套取各類資金外，看不出還有其他什么玄妙。”

魏加寧對政府投資的資金來源也表示懷疑，他以湖北為例分析，財政投入只占很少一部分，大部分用企事業單位自籌資金來描述，“難道是用擴大預算外的收費來籌集嗎？”

2010年前4個月全國財政收入同比增長34.1%。也佐證了政府“找錢”的雄心。

“地方政府已深陷欲罷不能的投資怪圈。各地投資擴張的后果，必然是銀行信貸大量增加，地方政府高負債搞投資路線繼續擴張，而這與當前調結構之下，中央加大調控地方債務風險的政策是明顯相悖的，也將嚴重沖擊中央政府的經濟轉型戰略。”中央黨校研究室副主任周天勇表示，地方絲毫未見收手的投資膨脹浪潮不僅有引發中國經濟過熱的危險，還將繼續推高地方政府債務風險。這必將倒逼中央對投資加大調控力度，土地、信貸、環保等“閘門”會陸續有來。

不過，即便在中央高壓下，投資仍是地方政府拉動經濟最鐘情的手段。“沒有投資體制、政績考核體制、行政體制等方面配套突破，地方政府根本無法逃出這一魔咒，‘十二五’期間地方投資大膨脹的格局仍將繼續上演，中國經濟調結構、促轉型可能會流于形式。”魏加寧認為，重量輕質的增長會像鴉片一樣腐蝕中國經濟。

GDP崇拜難解

地方政府投資主導制的根源在于GDP崇拜，胡鞍鋼表示，中國經濟本質上是工業主導增長，特別是由能源密集、污染排放密集的重化工業主導經濟增長。除了少數地區之外，幾乎全國各地都在推行“工業強省”、“工業強市”、“工業強縣”，甚至是“工業強鎮”的主導戰略。“這是典型的GDP掛帥、投資掛帥的傳統增長模式。”

很多學者都看到地方政府GDP崇拜的弊端，但是在經濟結構上、增長動力上鎖定了中國經濟的慣性沖擊下，一旦明確否定官員升遷的經濟增長標準，實際上就掐滅了中國經濟增長的一個重要引擎。很容易造成中國經濟的短期失速，連帶產生的失業及社會穩定等問題，無疑會給中央政府帶來壓力，這也正是早在2004年盡管提出科學發展觀，但是在實際操作中，官員政績考核依然把經濟增長放在前列的無奈。

“可以預見，即使‘十二五’期間，GDP指標將仍然是考核中國官員系統一個暗含的重要標準，雖然它可能已經不再是唯一的標準。這也預示著中國經濟在相當長的時間內仍然是政府主導型，以權力為中心的資源要素配置模式很難被徹底扭轉。”周天勇表示，地方政府始終作為經濟活動中最狂熱的和最重要的投資者，不僅僅是個經濟問題。“想理解中國的經濟神話，只能把中國轉型背景中起關鍵作用的政治和社會變量納進來，才可能一窺中國經濟增長的歷史真實。”

中國近乎30多年的經濟增長不是在一個穩定的制度框架內發生的，而是在中國社會全面轉型的非均衡背景下發生的，很多累積的矛盾不可能靠“存量”來消化解決，只能努力做大“增量”，這也正是地方政府熱衷投資的根本原因。在地方政府的算盤中，轉變發展方式，要通過項目來落實、通過投資來改變；過去積累的問題，也要通過投資引導來消化。

回過頭來看，2009年，中國的GDP總量已達到了1980年的15.54倍。

GDP快速單兵突進所帶來的社會隱憂越來越呈現出來，北京大學經濟學院院長劉偉日前在《中國經濟增長報告2010》學術研究與新聞發布會上建議將“十二五”規劃的經濟增長目標調低為7%。

“不放棄長達30年的GDP掛帥思路，就不能順利地轉變經濟發展方式。”胡鞍鋼認為這是“十二五”要實現社會和經濟雙轉型的關鍵，“要強化失業率和碳排放的考核，逐漸弱化GDP考核的標桿作用。”

胡鞍鋼表示，長期形成的路徑依賴，不可能短時間內就徹底扭轉，“摩西出埃及，現實中不可能存在真空的沙漠，讓一代人隔絕，只能寄望于漸變。”

“應放權而不是集權”

打破地方政府投資慣性只能寄望于放權，“各級政府要明確分權定位。只有中央政府有宏觀調控和大規劃權，省級政府保留經濟權，市縣政府只有服務功能，不用賦予過多經濟功能。”魏加寧表示，現在連鄉鎮一級政府都在做規劃，一個縣做的指標和國家是一樣的，各種產業規劃都有，這必然導致內斗，地方保護主義盛行就是這樣造成的。

“地方政府已經成為既得利益主體，很多促進民營經濟發展的政策之所以沒有得到落實，原因就在于地方政府招商引資的時候只注重投資規模，求大求快，這樣一來國有企業和外資的機會都比民營經濟多。”中國民營經濟研究會會長保育鈞表示，中國經濟不可能靠政府投資一直維持下去，只有民間投資持續活躍，經濟才能稱得上根本好轉。

他對中國經濟已經企穩回升的觀點持質疑態度。“國家4萬億元的投資下去，大都集中在基礎建設領域，并沒有真正帶動人們的消費。老百姓的消費能力和購買能力并沒有多少提高。收入分配改革一再推遲、新醫改和教改以及社會保障配套政策遠遠沒有到位，這些都是經濟發展的暗疾，制約著消費增長。”

毋庸置疑政府投資撤離市場以后，真正能夠接盤的只有民間資本，中央政府顯然也在注意引導。希望民間投資開始跟上政府投資的步伐。央行公布的《2010年一季度中國宏觀經濟形勢分析》顯示，一季度，民間投資(非國有及國有控股投資)增長30.4%，創出2008年12月以來累計增速的新高，也是2009年以來民間投資累計增速第一次超過國有及國有控股投資增速。

“要想拉動民間資本的投資，就必須轉變政府利益主體。”保育鈞表示，政府既做裁判員，又做運動員，勢必擠壓民間資金的投資渠道，而且政府投資很大程度上是以財政收入為主體，難免與民爭利。

周天勇認為正是由于地方政府投資的存在，才會設置各類準入門檻，而不能發展成為以契約為主體的市場經濟，“近乎封閉的系統內循環，政府有聚財投資的誘惑，政府消費在社會消費中比重之高在任何真正的市場經濟體系中都是不可想象的。”

眼下保育鈞擔心的是，這輪產能調控會對民營經濟造成沖擊，“中國過去十多年的市場經濟發展進程中，每一次解決產能過剩問題的新政，最終的靶子都打在了民營企業的身上，受傷的大多是民間投資。”保育鈞認為，部分民企存在高耗污染的問題，但在金融危機后政府睜只眼閉只眼默許下發展的，“現在民間投資剛剛接棒政府投資，一旦政策大棒打在民企的頭上，對經濟會造成一定傷害。”

“在市場經濟條件下，產能過剩由供求關系決定，但國內的產能過剩與否只能聽政府的。國有企業可能會用產能置換關小上大的方式來進行折沖，但民企可能關了也就關了。”周天勇感慨，中國在投資問題上，最后用行政甚至政治手段，只會促使中國經濟離市場經濟的航道越走越遠。“但這又是無奈之舉，似乎是一個悖論，中國的改革，只能依靠放權，而不是相反。”

(程曦?編輯)