戶籍制度改革是推進城市化的制度保證

新形勢下解決好“三農”問題、實現城鄉統籌，既要靠加快發展，更要靠深化改革，釋放和激活農村生產力，調整和改善生產關系，加快形成城鄉經濟社會一體化發展新格局。

戶籍制度改革是推進城市化的制度保證

城市化不是城市人自己改善自己的過程，而是農村居民轉化為城市居民的過程，本質是減少農民的過程。我們常用的城市化率是按常住人口口徑統計的，盡管這個指標也很科學，但容易掩蓋矛盾。十年前，全國常住人口城市化率34.8%，戶籍人口城市化率25%。十年過去了，現在全國常住人口城市化率提高了12.2個百分點、達到46.6%，而戶籍人口城市化率僅增加了1個百分點，只有26%。重慶直轄以來，常住人口城鎮化率從31%提高到51.6%，而戶籍人口城鎮化率僅從19.5%提高到29%，二者差距從11.5個百分點擴大到22.6個百分點。這主要是因為已經在城市生活的農民沒有取得城市戶籍，實質上代表了農民工與城市居民的福利待遇差距。這種狀況，不僅阻礙了城市化進程，還造成中國特有的農民工每年“候鳥”式大遷徙，對農民工也有失公平。

目前，全國農民工超過2億，重慶有850萬，其中450萬人在市外，400萬在市內。我們對在市內務工農民作進一步分析，工齡在5年以上的有170萬，90%以上居住在單位集體宿舍或承租他人私房，繳了社保的有80多萬。這部分農民工群體已具備在城里長期穩定生產生活的條件，理應給予城市戶口的待遇。為此，我們準備把戶籍制度改革作為統籌城鄉改革試驗的關鍵性措施，以推動符合條件的農民工特別是新生代農民工轉戶進城為突破口，重點推進在城市有固定住所和穩定工作三、五年以上的農民工、農村籍大中專學生轉戶進城。

經逐戶調查統計，在市內務工經商5年以上的170萬農民工，按1:1.3測算其家庭成員，共約220萬人具備在城市生活的條件；有50萬左右征地未轉非等人員，應當給他們城市戶口；還有60多萬在讀大中專農村學生，也應讓他們一進校就成為城市人。爭取今明兩年讓這330萬農村人口一步到位轉為城市戶籍。今后每年再轉新生代農民工50萬左右、農村學生20萬左右，一共70-80萬人，到2020年累計轉戶1000萬人，使城市戶籍人口達到2200萬人，全市戶籍人口城鎮化率提高到65%左右。這將是社會結構的一次大變革、城鄉生產力的一次大解放，也是實現城鄉統籌的一個重要標志。

改革不是簡單地改寫戶口本，而要確保農民轉戶進城后就業、住房、養老、醫療、教育“五大保障”一步到位。同時，堅持依法、自愿、有償的原則，允許轉戶農民流轉承包經營權、宅基地使用權和林權，這既有利于農民轉戶進城后的生存發展，又有利于農村耕地集約經營，符合城鎮化的漸進過程。

深化公共財政服務改革

基礎設施、公共服務、社會保障，無論城市還是農村，社會資本少有涉足，都應是公共財政保障的分內之責。特別是農村，社會資本幾乎不參與，但不能因為農村基礎設施投入不賺錢，就實行有償服務，也不能因為提升農村公共服務和社會保障水平資金需求量大，就不增加投入。必須改革公共財政服務方向，調整支出結構，把錢投向農村，促進城鄉基本公共服務均等化，讓留在農村的農民享受更舒適的生活環境。

首先，協同推進城鄉基礎設施建設。到2015年，建成3000公里高速公路，使40個區縣城全部連通起來，今年可達2000公里。高等級公路，從原來的1000多公里增加到目前的7000多公里，今后幾年建成1萬公里、連接鄉鎮。投入300多億元建設通鄉通村水泥路，今年實現鄉鄉通水泥路、村村通公路，到2012年實現30戶以上自然村落的農村便道“院院通”。投入420億元大興水利，到2012年新建改建鄉鎮水廠300座，全部解決城鄉居民飲水安全。農村電力、通訊等基礎設施都在加快建設，去年農村國電網改造率達到93%，實現所有自然村通電話，爭取到2012年實現全部行政村通寬帶、農村電視戶戶通、廣播村村響。

其次，同步提升城鄉基本公共服務水平。

先是教育，全市所有區縣全部實現“兩基”目標，“普九”人口覆蓋率100%；基本普及高中階段教育，即城市和農村初中畢業生90%以上都能上普通高中和職業中學；高等教育毛入學率達30%，為西部地區最高。這些變化，使重慶作為西部教育高地的地位日益凸顯。在這個過程中，特別注重解決農村教育的五個問題：改造農村學校危舊房；解決農村學校的大班制、大宿舍問題，累計建成農村寄宿制學校1600所；從農村代課教師中擇優錄取近1萬名為公辦教師；兌現義務教育階段學校教職工的績效工資，使農村教師津補貼與當地公務員基本相當；在西部率先建立城鄉一體義務教育經費保障機制，生均公用經費達到國家標準，比周邊地區高出1倍。

醫療衛生改革步伐加快，已確立到2011年初步建立基本醫療衛生制度框架的醫改目標，正加快推進30所三甲醫院、鄉鎮衛生院和社區衛生服務機構標準化、村衛生室建設。今年在15個區縣鄉鎮衛生院和社區衛生服務機構實行藥品“零差率”銷售，到2012年覆蓋全部鄉鎮衛生院和社區衛生服務機構，并向村衛生室延伸。

公共文化服務也加速向農村和基層傾斜，基本實現鄉鎮綜合文化站、自然村廣播電視、文化資源共享工程全覆蓋，到2012年實現廣播電視100%覆蓋、建成社區文化中心和文化廣場各1000個。啟動建設萬個農民體育健身工程、千個社區健身路徑工程、千片塑膠運動場建設工程、百個全民健身登山步道工程、百個鄉鎮農民健身工程。

最后，統籌城鄉社會保障體系建設。在全國率先建立農民工保障制度體系。將征地農轉非人員、城鎮用人單位超齡未參保人員等納入養老保險體系，城鄉低保標準差距縮小到2：1。城鄉居民醫療保險實現全覆蓋。去年15個區縣試點農村養老保險，今年能夠覆蓋50%以上區縣，2012年前實現全覆蓋。這樣，重慶城鄉統籌社會保障體系的政策框架和制度平臺就全部搭建起來，下一步重點解決“水平統一”問題，到2020年爭取城鄉社會保障水平基本相當。

深化要素市場改革

城鄉要素阻隔是我國城鄉發展不平衡的根本原因。當前農村的市場化改革，主要是培育發展要素市場。

首先，進一步明確農村承包地、林地、宅基地的產權。目前，農村承包地、林地、宅基地的產權，不甚明晰。以耕地為例，衛星圖片顯示重慶有耕地3400萬畝，但所有農戶土地權證面積總和僅1700萬畝。由于當初丈量不科學、面積少可少繳農業稅等多種原因，現在農村的承包地、林地、宅基地都不同程度地存在權證面積少于實際面積的情況。這會帶來“三個弊端”：不利于農民進城后退出土地時的權益保障；土地流轉時容易出現糾紛；不利于農民把土地拿到銀行質押貸款。今年內，我們將完成全市農村承包地、林地、宅基地“三個確權到位”，使其能在銀行質押、抵押貸款，實現流轉。這是從源頭上保障農民權益，從根本上幫助農民致富，是農村各項改革的基礎，其效用不亞于當年土地承包制改革。

其次，加快城鄉建設用地流轉。現在，國家一方面要求堅守18億畝耕地“紅線”，另一方面又希望加快城市化進程，讓幾億農民進城。理論上，城市居民人均建設用地100平方米，1億農民進城就需建設用地1萬平方公里；農民人均宅基地250平方米，1億農民進城退出宅基地復墾后就會增加耕地2.5萬平方公里。這樣，我國18億畝耕地不僅不會減少，反而會增加。對農民退出土地，不能過多使用行政杠桿，這容易剝奪農民權益，讓農民流離失所。如何通過市場配置資源的手段，讓轉戶進城農民退出農村土地，對于農民、耕地保護都十分重要。經國務院批準，前年重慶成立了農村土地交易所，開辟了一條既保護耕地、減少農村建設用地浪費，又可讓農民增收致富、城市反哺農村的新路子。

再次，建立商品交易所，加速農村商品流通。最近重慶成立了兩個交易所：

一是農畜產品遠期交易所。主要做生豬遠期交易，現在每天交易量近2000萬元，到年底可達每天5000萬元，全年交易量近200億元，預計兩三年后每天交易量超過1億元，年交易量達到400億元，成為全國生豬價格的定價中心。通過生豬遠期交易，養豬風險大為降低。現在，不僅重慶本地，貴州、黑龍江等地的養豬大戶，也開始把生豬拿到重慶農畜產品交易所來交易。這方面前景看好，我們正加快在西南、西北、東北等地籌建生豬交割基地，冀望對全國的生豬供需起到平衡作用。

二是藥品交易所。全國每年藥品消費1萬億元，藥品交易市場巨大。通過藥品交易所，幾萬種藥品同時在電子屏幕上掛牌，幾千家醫院、鄉鎮衛生院同時在電子屏幕上買藥，搭建公開公平交易的平臺，把所有中間流通環節打掉，這對降低藥品價格、提高醫療保障水平具有特別重要的意義。在國家衛生部和藥監局支持下，重慶藥品交易所即將開張，開始做非基本藥物交易，之后逐步把基本藥物納入交易范圍，最終建成包括藥品、醫療器械、醫用耗材以及其他醫藥相關產品的綜合交易平臺，節省用藥成本、惠及城鄉老百姓。

最后，培育發展龍頭企業、專業合作組織，促進農工商、產加銷一體化。

沒有一批百億級的農業產業化龍頭企業，沒有大型專業合作組織，沒有完善的要素市場體系，不可能把千家萬戶的“小生產”和千變萬化的“大市場”有效串接起來。相比渝西地區，渝東北、渝東南“兩翼”在這方面較落后。我們正加緊在“兩翼”組織推進農戶萬元增收工程，鼓勵龍頭企業和專業合作組織各展所長，開展農商對接、農超對接，把優質林農產品銷售出去。