利益博弈,鹽業改革再次陷入僵局

2010年，歷時近十年的鹽業體制改革似乎到了收官階段。但是知情人士告訴中國證券報，鹽業改革再次僵滯。由于改革將極大削弱既得利益者的利潤空間，受到了多方阻撓。鹽業體制改革經歷了怎樣的過程？當前的改革僵局能否破解？中國證券報記者多方調研，進行求解。

　工業鹽期盼全面“解禁”

　如果說食鹽專營還是出于全民補碘之考慮不可輕易廢除，那么小工業鹽仍然被鹽業公司壟斷、不能產銷對接，就是行業內不能說的“潛規則”了。

　兩堿用鹽自1995年原國家計委和原國家經貿委共同出臺《關于改進工業鹽供銷和價格管理辦法》后放開，實行“廠對廠”銷售，價格完全市場化，由放開前的800元降到200-300元左右。

　而小工業鹽卻沒有放開，基本由各地鹽業公司實施專營，數量、價格由鹽業公司決定，下游用鹽企業沒有定價自主權。

　中國證券報記者采訪到的腸衣行業人士說，鹽場把鹽運到鹽業公司，鹽業公司轉手就以高出一倍的價錢賣給腸衣廠。可是如果發現質量問題的時候，鹽業公司與企業互相推諉，互不認賬，腸衣廠根本無法從原料源頭掌控質量關，這實在是令人頭痛的問題。

　鹽業協會對此解釋稱，這是為防止價格較低的小工業用鹽冒充食鹽流入市場造成中毒事件。但有業內人士則認為，鹽業公司將經營權和監管權混為一談。當1996年兩堿用鹽放開前，也曾有過這樣的擔心以及反對的聲音，但最終沒有出現任何問題，還使得兩堿用鹽的價錢大幅降低，節約了企業成本。

　據介紹，2008年全國鹽產品消費量5800萬噸，其中食鹽只有800萬噸，“兩堿”用鹽4000萬噸，“兩堿”以外用工業鹽1000萬噸。由于壟斷使“兩堿”以外工業鹽價格高于“兩堿”用工業鹽2-3倍，若徹底放開，可為工業鹽下游產業降低近十億元的成本。

　鹽業改革再次陷入僵局

　鹽業專營體制弊端叢生，改革已經迫在眉睫。取消食鹽專營體制，切斷小工業鹽專營殘留的尾巴，使鹽業徹底市場化，是改革的方向。

　2009年11月，國家發改委和工信部組建的鹽業體制改革工作小組，在進行半年多的調研之后出臺了《關于推進鹽業體制改革的若干意見（征求意見稿）》，提出從2010開始，安排兩年過渡期，在全國推行鹽業體制改革。

　中國證券報記者輾轉多次獲得了這份意見征求稿，其中明確了五項改革內容：第一，取消食鹽專營管理體制，即取消食鹽生產、運輸和批發許可證制度，取消食鹽生產和分配調撥指令性計劃，取消調撥批發價和出廠價管理，取消非食用鹽運銷管制；第二，推進政企分開，理順鹽業管理體制；第三，健全法律法規，實施以法治鹽；第四，健全供應保障機制，保證食鹽安全；第五，加快鹽業結構調整，提升產業競爭力。

　意見征求稿提出，安排2010年-2011年作為新舊體制過渡期，分步實施各項改革措施，并要求各部門、各級政府積極配合。

　但是，這份征求稿目前卻陷入了僵局。國家發改委體改司司長孔徑源在接受中國證券報記者電話采訪時表示，這個方案現在沒有定論，還要“非常慎重”。

　鹽業協會的相關負責人也表示，征求意見稿的內容并不是最終的內容，具體實施的方法以及時間，還要再協商、修改。

　一位權威人士向中國證券報記者透露，目前改革方案陷入僵局，并不是指一般意義上的修訂個別條款，而是想全盤推翻，從根本上否定改革的方案。目前一些反對改革的意見，通過國資系統等多種途徑反映給了中央。盡管國務院已經多次詢問改革方案的制定情況，但是現在看，反對方活動能量很大，順利推進改革的難度不小。

　三種意見的博弈

　任何一項改革，最終都會歸結為改革者和被改革者的利益斗爭，而此次鹽業改革的斗爭焦點在于“兩年過渡期”。目前圍繞著“兩年過渡期”這個時間進程，引發了“急、中、緩”三種意見。

　“激進派”的代表之一是部分政府部門。鹽業體制改革已經進行了近十年，從2005年開始連續四年，由國辦轉發的全國深化體制改革年度工作意見中，對鹽業改革的方案都使用了“研究”一詞，而到2009年，卻使用了“制定出臺鹽業管理體制改革方案”這樣的詞句。顯然，政府對于鹽業改革的態度比較急迫。

　制鹽企業也是改革的積極倡導者。2009年10月，國內28家鹽業生產企業簽署報告，要求對鹽業改革實行兩年過渡期，2011年后完全放開食鹽專營。

　但是，另外一些政府部門則認為應該采取溫和措施。發改委宏觀經濟研究院國家發改委宏觀經濟研究院研究員俞建國接受中國證券報記者采訪時表示，當前取消食鹽專營的條件尚不具備，兩年期改革時間過于倉促，應該謹慎進行。

　由發改委經濟體制與管理研究所撰寫的《我國鹽業體制改革研究》報告則認為，改革宜穩妥推進，安排3-5年過渡期，采取三步走戰略，逐步放開專營制度。這一建議也得到了中國鹽業協會的贊同，認為這樣既符合我國經濟社會發展的大方向，同時漸進的改革方式能夠盡可能地降低改革所帶來的風險。

　“緩行派”的代表則是中國鹽業集團，認為應該打破以省為單位的分層專營制，實現全國集中統一的特許專營制度，形成以經濟區域為單位，建立大配送中心。

　不難看出，不同的聲音的背后代表著不同的利益訴求，并形成了針鋒相對的利益斗爭。

　擋箭牌能擋多久

　世界上多數國家都實行開放的鹽業體制，但我國鹽業改革啟動近十年，專營體制為何每次都能僥幸逃脫“被改革”的命運？分析人士指出，原因就在于專營體制獲益者扛出一面“碘鹽覆蓋率和食鹽安全”的擋箭牌。

　2001年，國家經貿委鹽業管理辦公室曾著手對食鹽管理體制及問題進行調查研究，并準備進行廢除專營體制的改革探索。但這一改革受到鹽業公司以妨礙補碘為由進行抵制，并多方上書，導致方案一拖再拖，最終國家經貿委解散，改革不了了之。

　2009年，溫家寶總理在政府工作報告明確提出鹽業是要重點推進的改革之一，鹽業改革再次提上日程。反對者的理由仍然是“事關國民補碘，不可輕易開放”，歷史似乎再次重演。

　“中間派”和“緩行派”都強調，市場化改革方向值得肯定，但要在改革的同時處理好各種問題，最值得擔憂的是碘鹽的普及率和食鹽的質量安全，因此要有足夠的過渡期。

　中國鹽業協會指出，實行多年的食鹽專營體制對提高碘鹽覆蓋率起到了絕對作用。如果徹底放開，大城市所受影響不大，但小城鎮和偏遠山區則由于成本大、利潤薄，不僅碘鹽普及很難保證，同時也會有劣質鹽和工業用鹽流入食用鹽行列的危險。

　此外，如果立刻推行改革、完全放開食鹽專營，各地基層鹽業公司也將面臨很大的沖擊，職工安置等工作需要妥善解決。

　然而，針對“碘鹽普及率”這面擋箭牌，鹽業改革小組在《意見》中明確指出：普及碘鹽并非必須以食鹽專營為前提，食鹽專營也不是普及碘鹽的體制保證。相反，取消專營后市場充分競爭，碘鹽普及率反而會提高。

　實際上，全世界幾乎所有國家的碘鹽銷售都是以市場機制為基礎的，只有我國依靠成本高昂的食鹽專營體制來普及碘鹽。鹽改小組認為，正是由于食鹽專營、售價虛高，導致部分偏遠貧困地區用不上碘鹽，誘使非食用鹽為賺取食鹽專營的超額利潤而沖擊食用鹽市場，影響了碘鹽進一步普及。

　鹽改小組表示，將食鹽的生產、流通和消費環節的監管分別由質監、工商和食品藥品管理部門負責，建立統籌協調的工作機制，鹽業市場的監管力量只會加強，不會削弱。