阿羅約時期菲美安全合作及其影響

［摘要］在2001年“9·11事件”之后，美國將菲律賓視為一個堅定的盟友，再次發現了菲律賓在反恐戰爭中的戰略價值，菲美以反恐為契機開展了密切的安全合作。2004年7月菲律賓因人質事件提前從伊拉克戰場撤軍之后，菲美安全合作遭受重創，但隨后又有所恢復。這一時期菲律賓在中美之間奉行“大國平衡”外交，重視與中國的關係，並發展與中國的安全和防務合作，但是中菲之間的外交與安全合作關係未能動搖美國在菲律賓安全合作中的地位。與菲律賓的反恐合作只是菲美安全合作的一個方面，美國更重視發揮菲律賓在其全球軍力部署中前沿陣地和安全合作站點的作用，美國的這一意圖也反映在2014年菲美《加強防御合作框架協定》之中。

［關鍵詞］阿羅約政府；菲律賓；美國；安全；合作

［作者簡介］代帆，博士，暨南大學國際關係學院副教授；張博，暨南大學國際關係學院國際關係專業2012級碩士研究生。

原文刊載於《東南亞研究》2015年第4期。

2014年4月，經過八輪談判，菲美最終就擴大美國在菲律賓的軍事存在達成共識，雙方隨后簽署為期十年的《加強防御合作框架協定》（us-philippines enhanced defense coopertaion agreemant，edca），這標志著過去十多年間的菲美安全合作達到一個新的頂點。這一合作的背景是美國“重返”亞太，在亞太地區實行“再平衡”戰略，以及中菲關係因為南海問題降至建交以來的低谷，可謂一升一降。

菲美兩國因為其歷史悠久的同盟關係，在諸多領域保持著密切的合作。菲律賓之於美國在地區安全上的意義，實際上與美國的全球安全戰略有著密不可分的關係。不過，自1992年美軍撤離菲律賓的軍事基地后，菲美兩國的安全合作關係趨冷，直到90年代末期才逐漸恢復，2001年“9·11事件”后菲美安全合作突飛猛進。因此，要理解阿基諾三世時期的菲美安全合作，需要對2001年以來的菲美安全合作進行歷史剖析和比較，以此理解菲美兩國的安全合作關係對雙方的意義所在。

大致而言，阿羅約時期的菲美安全合作可以分為兩個時期，以2004年7月菲律賓因人質事件提前從伊拉克戰場撤軍為界。2001年“9·11”恐怖主義襲擊之后，美國發現了菲律賓在反恐戰爭中的戰略價值，重新將菲律賓視為一個堅定的盟友，菲美以反恐為契機開展了密切的安全合作。2004年7月菲律賓提前從伊拉克戰場撤軍之后，菲美安全合作一度受到重創，但隨后又有所恢復。不過在這一階段，菲律賓在中美之間開展“大國平衡”外交，重視與中國的關係，並與中國開展一些能夠實施的安全和防務合作。

本研究將以2001—2010年阿羅約執政時期的菲美安全合作為主要研究對象，進行前后兩個階段的比較，探討菲美兩國在這期間的安全合作，及其對兩國安全政策的意義。

一　“反恐戰爭”與菲美安全合作

隨著1991年美軍被迫撤離其在菲律賓的軍事基地，整個90年代，菲美安全合作跌入歷史低谷，90年代末期菲美安全合作一度升溫，雙方於1999年簽訂了《訪問部隊協議》。2001年“9·11”恐怖主義襲擊之后，菲美安全合作繼續升溫。藉著全球反恐戰爭，菲美在安全領域再次開啟了深入的合作。

（一）“9·11”恐怖襲擊與美國全球反恐戰爭

2001年“9·11”恐怖主義襲擊標志著美國本土的絕對安全狀態被打破，這改變了美國對其安全環境與現實威脅的判斷，進而將恐怖主義視為美國面臨的主要威脅。

2001年9月30日，美國國防部發表的《四年防務評估報告》指出：“2001年9月對美國本土的襲擊證明恐怖組織兼具在美國本土對公民和基礎設施進行破壞性攻擊的動機和能力”。該報告認定“9·11事件”是一場針對美國、美國人民和美國價值觀的戰爭，並將打擊目標鎖定為恐怖主義組織及其背后的支援者，同時指出全球范圍的恐怖主義是美國的安全威脅，是有預謀有政治動機並且針對平民的暴力行為，而美國的首要目標就是打擊全球范圍的恐怖組織與“邪惡”國家[1]。10月7日，美國正式發動對基地組織和塔利班的阿富汗戰爭，標志著美國全球反恐戰爭的開始。

2002年初美國在繼續搜尋本·拉登及“基地”組織殘余分子的同時，開始在世界各地尋找下一個打擊目標。菲律賓的阿布沙耶夫組織(abu sayyaf group)由於被懷疑與基地組織和東南亞恐怖組織伊斯蘭祈禱團有著密切的聯系，並且綁架了美國人質，成為美國必須消除的敵人。“9·11事件”之前，美國只是視人質為犯罪活動的受害者，並沒有因此與阿布沙耶夫組織采取任何對話，也沒有開展軍事行動的意愿，更不用說對菲律賓提供更多的軍事援助。“9·11事件”之后，美國的態度發生了迅速的轉變，不僅將阿布沙耶夫組織定義為恐怖組織，而且重新將菲律賓視為一個堅定的盟友，重視菲律賓在反恐戰爭中的戰略價值。2002年1月16日，阿富汗戰事還未結束，美國國防部長拉姆斯菲爾德（donald henry rumsfeld）就宣布反恐戰爭的下一站是菲律賓，他宣稱：“菲律賓現在遭受的是一個國際性問題，因而我們要將其納入全球行動，反恐戰爭不僅僅局限於阿富汗。”[2]隨后不久，美國即在菲律賓開辟了反恐的“第二戰場”。

2002年9月，小布什總統發布了上臺以來的第一份《國家安全戰略》。該報告指出打擊恐怖主義需要開展國際合作和對外援助，“我們將繼續鼓勵我們的區域合作伙伴采取協調一致的努力隔離恐怖分子。一旦區域運動本地化威脅到某個特定的國家，我們將為該國提供幫助，確保其有必要的軍事、執法、政治和金融工具完成任務”[3]。該報告為美國加強與菲律賓的安全合作提供了依據。

（二）恐怖主義對菲律賓的威脅

從1991年到2000年，菲律賓國內以阿布沙耶夫組織為代表的恐怖活動猖獗，對國內安全構成嚴重威脅。在這十年期間，阿布沙耶夫組織被報導參與了378次恐怖活動，共造成288人死亡，並且卷入640多次綁架，2076人成為受害者[4]。如2000年4月23日，阿布沙耶夫組織在馬來西亞西巴丹島的一處度假村綁架了21名外國遊客及酒店職員，綁架事件除了勒索贖金外，其明顯的政治意圖就是使人質問題國際化，最後菲律賓政府為贖回人質被迫支付了2500萬美元的贖金。2001年5月27日，阿布沙耶夫組織攻擊位於巴拉望島的旅遊勝地杜斯帕馬斯，綁架20多人，包括3名美國遊客。2004年2月27日，為提高國際影響力，阿布沙耶夫用炸彈襲擊了一艘從馬尼拉出發的超級渡輪，造成116人死亡和失蹤，這也是全球最嚴重的海上恐怖襲擊事件之一[5]。

在這一背景下，2001年6月19日，阿羅約總統頒布第21號行政指令，創建國內安全協調和整合體系，並成立內閣國內安全監督委員會。該委員會起草了國內安全計劃，該報告認定當前菲律賓主要威脅是國內叛亂和恐怖組織[6]。

“9·11事件”發生后，阿羅約成為第一個聲明支援美國反恐行動的亞洲國家領導人，並表示將為以美國為首的國際反恐聯盟提供克拉克空軍基地和蘇比克灣海軍基地作為在阿富汗進行反恐戰爭的中轉站或部隊中轉區，甚至表達了派兵赴阿富汗的意愿，同時宣布加入美國的全球反恐聯盟，在有關恐怖主義的情報與安全問題上與美國密切合作。為了集中力量消滅阿布沙耶夫組織，菲律賓武裝部隊甚至推遲了2002年1月制定的為期5年旨在消滅菲律賓共產黨及新人民軍的國內安全行動計劃。

因此，美國的全球反恐戰略正好契合了此時菲律賓國內安全的需要，菲律賓希望借助美國進行反恐戰爭之機，依靠美國的力量消滅國內恐怖組織。在共同反恐這一目標下，菲美再次找到了共同利益，“9·11事件”后菲美安全合作在這一背景下如火如荼地開展起來。

2001年11月阿羅約總統訪問美國，兩國領導人明確指出為應對恐怖威脅將加強安全合作和相互支援，“美國9月11日的恐怖襲擊事件和阿布沙耶夫組織的恐怖活動，表明兩個國家在21世紀保持強大的防務合作關係的緊迫性。兩國總統宣布，美國和菲律賓人民將在全球反恐戰爭中站在一起。”[7]

（三）菲美反恐安全合作

1.聯合軍事演習

在2002—2004年期間，菲美舉行了一系列聯合軍演，既包括年度的“肩並肩”（balikatan）演習，也包括一系列其他類型的軍事演習。以“肩並肩·2002-1”軍事演習為例，其目的在於改善菲美兩軍打擊恐怖分子的協同能力；提高菲律賓南方司令部、棉蘭老基地步兵營的軍隊戰斗能力等。在演習地點上，以往的“肩並肩”演習地點一般都設在呂宋島、巴拉望島等非敏感地區，而此次演習則設置在菲律賓西南部巴西蘭島和三寶顏城市附近，這里正是阿布沙耶夫組織的活動據點和伊斯蘭分離組織的勢力范圍。

除了“肩並肩”年度軍演，每年美菲還舉辦和參與多次雙邊和多邊演習。2002年菲美共參與了15次演習，2004年更是多達18次，這些演習包括如下形式：第一，反恐訓練。如2002年1月22日在菲律賓南部島嶼巴西蘭，美菲舉行年度“肩並肩·2002-1”演習之前的第一次演習——“平衡活塞”，從而拉開了美菲聯合反恐的序幕。此次演習的主要內容包括反狙擊和反伏擊、直升機駕駛操作、射擊及貼身搏擊、夜晚飛行和使用夜視鏡以及如何打心理戰等[8]。第二，平叛訓練。如2003年11月菲美進行了定期“跳躍展望”（talon vision）軍演，旨在提高菲武裝部隊打擊菲共人民軍叛亂和穆斯林分離運動的能力，有400名美國海軍陸戰隊和900名菲武裝部隊士兵參與了聯合訓練，兩軍共用戰術、技術與包括軍用飛機和裝備的操作程式[9]。第三，增強協同作戰能力。如“肩並肩·2002-2”結束后又相繼舉辦了“水上作戰準備合作與訓練—02”、“互助合作”等大大小小近10次演習。第四，基礎設施建設方面，如由美軍工程人員和afp的服務人員參加的“道路建設演習2002”，這種演習通常持續時間較短，但專業針對性較強。 此外，菲律賓還參與美國主導下的，以亞太盟國為主體的多邊演習。從2001年起，美國將已有的雙邊演習——美菲“肩並肩”、美澳“雙重突擊”、美泰“金色眼鏡蛇”等演習彼此銜接，整合成一個大規模的區域性聯合演習——“協同挑戰”，這使美國與亞太盟國之間的雙邊軍事演習擴展為多邊軍事演習。2004年5月，菲律賓首次參加多邊軍演“金色眼鏡蛇2004”。

2．美國對菲律賓軍事援

這一時期美國對菲軍事援助具體呈現以下特點：

第一，對菲軍事援助額度大幅度提升。由表1可看出，從2001到2003財年，美國對菲律賓的軍事和經濟援助上升趨勢非常明顯，尤其是2002年與2001年度之間的增長。隨著反恐戰爭取得階段性勝利，自2003年始，美國對菲軍事援助開始逐年減少，但援助份額依然很大，並且遠遠高於“9·11事件”之前。

第二，對菲軍援由無償轉向有償，由退役轉向現役軍事物資。過剩防務物資主要是美國向盟友無償或部分有償轉讓美軍退役和淘汰的軍用物資，包括各類武器裝備、后勤物資和防務技術。“9·11事件”后，美國通過過剩國防物資項目對菲軍事援助下降，而對外軍事財政援助則急劇增加，並且占據軍事援助中的主要份額，此舉不僅可以提升菲律賓武器裝備及作戰能力，而且可以刺激美國對菲軍售的增長。

第三，對菲軍援越來越重視對菲軍官兵的軍事培訓。表2數據顯示，美國“國際軍事教育與訓練”項目對菲援助一直在穩步增長，至2004年已高達320多萬美元，這是美國2004年實施該項目中亞洲最大、世界第二大的援助數額，充分顯示了美國對菲律賓的重視。美國此舉不僅提升了菲軍官兵的職業素質和與美軍協同作戰的能力，而且可在菲律賓軍內培養親美人士，為日后的菲美安全合作奠定人脈基礎。

第四，對菲軍援開始重視國內和平和社會建設。2004年，美國對菲軍事援助新增添了“維和行動”和“緝毒、反毒品行動及防衛”兩個項目，其中，維和行動旨在為解決衝突提供國際支援，包括應對緊急危機時采取國際行動，這些資金不僅用於促進區域組織的參與，也為沒有正式費用分攤機制的國際合作提供經費支援。美國通過該項目對菲援助主要針對棉蘭老地區的和平重建，“9·11”之前美國視棉蘭老問題為菲律賓國內事務，“9·11”之后美國對棉蘭老的政策變化非常明顯，即積極推動和平談判，鼓勵民間反恐行為[10]。“緝毒、反毒品行動及防衛”則重在打擊非傳統安全領域的毒品貿易，表明菲美安全合作領域不斷擴展。

第五，對菲軍援注重與經濟援助相結合。2002年美國軍援占對菲援助總額比例最高，之后持續下降，而對菲經援比例則呈相反趨勢。美國意識到經濟援助對於促進一國經濟發展、改善民生、維護社會穩定方面有著重要的作用，而軍事援助盡管在制止衝突、維護和平方面有著顯著的效果，但往往治標不治本，缺乏維護和平的長效機制[11]。因此，美國國際援助開發署在棉蘭老地區的活動非常活躍，對菲律賓每年7000萬美元的援助預算的2/3被運用到棉蘭老，致力於教育、地方基建、小額信貸和前伊斯蘭分離組織士兵的生計等與民生相關的經濟建設，目的就是消除恐怖主義產生的土壤[12]。

3.菲美安全合作新機制

反恐合作極大地促進了菲美之間的安全合作，以反恐為契機，菲美之間建立了一系列安全合作的新機制。

（1）成立“菲美防務政策委員會”

鑒於共同防務委員會的職能僅限於兩國政府間有關軍事事務的聯絡與咨詢，更多的是針對政策方面的討論，面對新的地區和國際安全形勢，該委員會已不足以評估戰略性問題。2001年11月阿羅約訪美期間，兩國領導人同意建立一個新的雙邊防衛協商機制，並隨后於2002年8月兩國國防部長互訪時同意建立“菲美防務政策委員會”，作為對現有菲美防衛咨詢機制——即“外交部長委員會”和“共同防務委員會”的補充[13]。該委員會為雙方提供了討論地區安全以及全球反恐等戰略性問題的論壇，旨在確保兩國文職官員對聯盟任務的制定以及對共同安全利益的確認，同時也將幫助菲律賓發展國防工業並為菲律賓武裝部隊提供武器裝備維修。更為重要的是，該委員會將負責制定強化安全關係的政策和研究雙方在更為穩定的地區安全環境中的合作方式[14]。總之，防務政策委員會作為討論地區安全以及全球反恐等問題的論壇，使雙方能夠系統、全面地檢查和討論戰略性問題，有效地完善了共同防御機制的發展。

（2）簽署《后勤支援互助協定》

2002年11月，美菲簽署為期5年的《后勤支援互助協定》。該協定為菲美之間的后勤保障提供了行政框架和結構，規定了和平與衝突時期菲律賓武裝部隊和美國武裝部隊之間的后勤、物資和服務支援，同時還規定了法律框架，並促進兩個盟友之間在涉及聯合行動、維和行動和其他根據聯合國授權的多邊軍事行動中相互提供后勤保障、物資和服務支援，這就為后來美國發動伊拉克戰爭獲取菲律賓的后勤支援提供了法律保障[15]。該協定與之前的《菲美共同防御條約》、《訪問部隊協定》一起，推動了菲美安全合作機制的成熟與完善。

（3）菲美聯合防務評估

菲美聯合防務評估是菲律賓依靠美國的協助對其防御能力進行的全面評估，旨在制定一項應對國家安全挑戰的系統和綜合的防衛計劃，包括內部安全行動、國土防衛、救災和人道主義援助、搜救、海洋安全、國家發展、對地區和全球性倡議的支援。該評估集中於菲律賓武裝部隊的長期性制度改革，並且依靠美國持續和積極的參與監測它們的執行。該機制確保了美國國防部通過制度化的定期政策檢視和咨詢向菲國防部和武裝部隊提供指導和政策方向[16]。一個由來自美國國防安全合作局、國防/政策秘書辦公室、聯合參謀部和美軍太平洋(601099,股吧)司令部的成員構成的執行高官指導委員會，為聯合防務評估的規劃和實施提供指導和監督[17]。

（4）成立聯合反恐部隊

2002年7月“肩並肩·2002-1”演習結束之后，為提高菲武裝部隊與美國協同作戰的能力，菲美共同防務委員會制定了一項5年計劃，該計劃準備成立一支訓練有素、裝備精良的快速部署部隊，並建設快速部署部隊的基地和中轉區。同年，為保持同武裝部隊在棉蘭老地區軍方對軍方的關係，美國太平洋司令部以三寶顏市為基地建立了“菲律賓聯合特種作戰特遣部隊”，並且部署500名美軍作為聯合作戰特遣部隊的一部分。

除了上述安全合作機制，菲美之間還簽署了引渡條約，聯合起訴阿布沙耶夫恐怖分子，以及美國對菲律賓執法人員進行培訓等等合作。

(四)影響評估

菲美之間的安全合作對菲律賓產生了全方位的影響。這種影響不僅體現在菲律賓的國內安全上，還表現在菲律賓武裝部隊的裝備和軍事行動能力、反恐地區的經濟發展、阿羅約政府的政治穩定以及菲美之間的關係上。

第一，在國內安全方面，菲律賓國內安全環境有所改善，阿布沙耶夫恐怖組織遭到沉重打擊。經過“肩並肩·2002-1”演習及后續演習的打擊，阿布沙耶夫恐怖組織被驅離出巴西蘭島，其人數更下降3/4，由2000年的1300多人減少到2002年的不到350人。自2005年以后，阿布沙耶夫恐怖組織再也沒能發動一次大型的恐怖襲擊。菲律賓政府也借反恐之機對菲律賓共產黨和新人民軍采取強壓政策。2002年8月，美國將菲律賓共產黨及其領導的新人民軍和全國民主陣線列入國際恐怖組織名單，這為菲律賓政府對新人民軍的平叛行動披上了合法的外衣。

第二，美國的援助提高了菲律賓武裝部隊的裝備和軍事行動能力。一方面，美國的軍事援助幫助菲律賓獲得了大量現代化武器，這些武器主要以國內反恐和平叛為主，有效滿足了菲武裝部隊執行國內安全任務的需求；另一方面，通過頻繁的、形式多樣的聯合演習以及軍事培訓，菲律賓學習了現代化武器的使用和反恐作戰的經驗，有效提高了反恐和平叛的作戰能力和行動能力，並通過非戰斗性軍事經驗如海上巡邏和偵察、人道救援、維和行動和社會基礎建設等加強了軍民關係。

第三，促進了反恐地區經濟的發展。美國積極參與棉蘭老地區的社會基礎建設和人道主義救援，為當地居民提供必要的生活必需品，受到當地人的歡迎。而且菲美安全合作內容涵蓋了幫助菲律賓政府在棉蘭老地區進行社會改革和消除貧困的任務，有助於改善菲政府和穆斯林社會之間的關係。

第四，政治方面，與美國的緊密關係幫助阿羅約政權獲得了國內的支援。阿羅約對美國反恐戰爭的支援服務於國內政治需要，她利用美國方面持續大量的經濟和軍事援助，鞏固和擴大了國內政治支援，尤其是軍方的支援。

更為重要的是，與美國的安全合作極大地提升了菲美之間的政治關係。2003年10月，借小布什總統對菲律賓進行回訪之際，美國將菲律賓上升為“主要的非北約盟友”，菲律賓由此成為第一個獲得此地位的亞洲發展中國家。該定位為菲律賓從美國獲得比一般國家更多的武器裝備以及美國加大對菲軍事援助提供了法律依據，標志著菲美安全關係上升到新的層次。

二　“大國平衡”時期的菲美安全合作

菲美安全合作因“9·11事件”而迅速升溫，但這一勢頭卻因2004年7月發生的“伊拉克人質事件”戛然而止，菲美同盟也因此嚴重受損。為了抵消菲美關係降溫對菲律賓帶來的不利影響，菲律賓開始加強與中國的關係，在中美之間奉行大國平衡政策。

（一）伊拉克人質事件與菲美同盟受損

2004年7月，伊拉克反叛組織抓獲菲律賓卡車司機克魯茲，並以此脅迫菲律賓提前一個月從伊拉克撤軍，否則就將人質斬首。在是否從伊拉克提前撤軍的問題上，菲美產生了嚴重分歧。

菲律賓是最大的海外勞工輸出國，海外菲勞（ofw）的收入是其重要的經濟來源。因此，海外菲勞的人身安全和經濟收入構成了菲律賓重要的國家利益，維護海外菲勞權益成為菲律賓外交政策的支柱之一。迫於國內壓力，以及避免其他海外菲勞成為人質事件或者報復行動的目標，阿羅約政府最終選擇了提前從伊拉克撤軍，此舉重創了菲美關係。

美國強烈反對菲律賓提前撤軍，一是擔心此舉會引發其他國家的效仿，二是擔心此舉將進一步鼓勵叛亂分子劫持人質，並損害伊拉克戰后重建的國際面貌。雖然菲律賓在戰后伊拉克重建過程中所能發揮的實際作用很小，但是在國際社會具有重要的象征意義，菲律賓的撤離損害了小布什政府對伊拉克占領和重建的合法性。

美國對菲律賓不顧其嚴重警告單方面從伊拉克撤軍表示強烈的不滿和批評，指責菲律賓的行動使“綁架者因為綁架人質受到了獎賞”[18]。2004年8月初，美國國務院發言人和美國駐菲律賓大使館先后聲明已將菲律賓從“志愿聯盟”除名。隨后，美國對菲律賓進行了一系列懲罰，使菲美安全合作停止了自“9·11事件”以來迅速升溫的勢頭。

（二）菲美安全合作

不過，菲美雙方都認識到繼續維護兩國同盟的重要意義。2004年8月美國駐菲大使曾表示，雖然兩個盟友有嚴重的分歧，但兩國有著非常重要的安全關係和共同利益。同年10月，阿羅約總統在紀念萊特灣登陸60周年的儀式上宣稱：“美國仍將作為同盟支援菲律賓政府打擊菲國內的新人民軍和恐怖分子，菲美兩國將恢復雙邊軍事關係。”[19]實際上，經過人質事件初期的降溫后，隨著雙方對兩國關係的修補以及國際形勢的變化，菲美安全合作表現出了一種不溫不火的發展態勢。

1．聯合軍事演習

在2005—2008年期間，菲美仍然舉行了一系列聯合演習，包括“肩並肩”年度演習和其他形式多樣的雙邊演習。這一時期菲美軍事演習呈現如下特點：

第一，演習規模明顯受菲美雙邊關係的影響。2004年人質事件發生后，美菲關係一度降溫，作為對菲律賓的懲罰，美國大大降低了“肩並肩2005”的演習規模，雙方參演兵力分別由2004年的2500人和2300人下降為300人和550人，演習內容也取消了野外演習部分。隨著阿羅約政府對菲美關係的修復，2006年年度演習規模恢復到常態，美菲分別派出了5500名和2800名士兵參演。然而，受美軍強奸菲律賓少女事件的影響，2006年底美軍單方面取消了“肩並肩·2007”的野外演習部分以及一些美軍艦艇的訪問計劃，演習規模由原計劃的4700名美軍士兵和3000名菲軍士兵分別下降到只有390人和1100人。不過隨著該事件告一段落，“肩並肩”演習再次回歸到常態，2008年、2009年參加年度軍演的兩軍規模都超過了8000人。

第二，國內反恐是年度軍演的主要方向。雖然菲美反恐戰爭已經取得了重要的勝利，但是菲律賓國內恐怖組織並沒有根除，因此，提升反恐作戰能力仍然是菲美歷次“肩並肩”演習的主要目的。而且由於滋生恐怖主義的貧窮土壤依然存在，美菲需要提高人道救援和民事行動能力以應對危機事件和改善當地生活。

第三，從演習地點可以看出，交叉培訓和實地訓練等野外演習被安排在遠離摩伊（mlf）、摩解(milf)等伊斯蘭反政府武裝的菲律賓北部呂宋島地區，而在菲律賓南部最為敏感的棉蘭老地區主要進行人道主義救援和民事行動。這既是為了避免與伊斯蘭反政府武裝發生衝突，也是希望通過義診、贈藥、修建校舍、造橋鋪路等助民行動贏得當地民眾的好感。如“肩並肩·2005”的民間醫療行動項目包括分發醫療用品、看診，並在奎松省的臺風影響區和拉古納省檢查動物健康，民間工程行動項目則建設了一條長1.2公里的促進當地經濟發展的道路，以及為聖布埃納文圖拉高中建立5所教室[20]。這一時期還舉行了其他軍事演習，如2006年1-2月的“平衡活塞”演習、2007年10月的“跳躍展望暨兩棲登陸演習”、2008年10月在棉蘭老島的philblex軍演等。這些演習的主要目的在於促進菲律賓武裝部隊和美軍之間的協同作戰能力。就美軍而言，這些演習使美軍熟悉了菲律賓的訓練場地，並獲得了使用當地設施的經驗。另外，演習中建設或重修的道路、港口和醫院等基礎設施確保了美軍在未來軍事行動中對這些設施的使用，而這促進了美軍在出現地區危機時的快速部署。

2．美國對菲律賓的軍事援助

對比“9·11事件”之后的2001—2004財年，美國在伊拉克人質事件發生后的2005—2009財年對菲軍事援助有如下特點：

第一，軍事財政援助和國際軍事教育與訓練依舊是美國對菲軍事援助的主要項目，尤其是前者。這說明資助菲律賓購買美國武器裝備，對菲武裝部隊軍事人員進行軍事教育和培訓仍是菲美安全合作的主要內容。

第二，對菲軍援繼續注重與經濟援助相結合，重視國內和平和社會建設。美國對菲經濟援助始終占據援助總額的主要份額，高達70%-80%。而對菲軍事援助流向不僅有衝突預防和解決、和平與安全，也包含其他社會基礎設施和服務。這說明美國政府充分認識到需要通過軍事和經濟的綜合手段才能消除恐怖主義滋生的貧窮土壤。

第三，美國對菲軍援和經援呈總體下降趨勢，但變化不大。如圖1所示，雖然2004年之后美國對菲律賓的援助開始回落，但下降趨勢並不劇烈，而且時有起伏。從援助內容上看（見表4），美除非傳統安全領域的“緝毒、反毒品行動及防衛”項目起伏不定，“過剩防御物質”略有上升外，其他軍事援助項目基本上呈小幅下降的趨勢。

第四，對菲軍事援助內容出現了兩個明顯的變化。一是從2004—2007財年美國連續四年取消了過剩防務物資項目，這意味著菲律賓在該時段內難以無償獲得美國退役或淘汰的軍用物資，而這對於武器裝備匱乏而又苦於資金短缺的菲武裝部隊而言無疑影響較大；二是從2004年開始，緝毒和反毒品活動成為美國對菲軍事援助主要項目之一。由於毒品走私屬於非傳統安全威脅，美國對該項目的持續資助不僅表明了對打擊毒品貿易的重視，也反映了美國在這一時期與菲律賓在非傳統安全領域合作的擴展。然而，該項目同樣受到雙邊關係的影響，受2004年“伊拉克人質事件”和2006年底美軍強奸菲律賓少女事件的影響，美國在2005財年和2007財年明顯減少了對菲援助。

3．國內安全合作

如前所述，菲律賓一直面臨著嚴重的國內安全問題，這些問題也是菲美安全合作的重要領域，而反恐則是重中之重。雖然2004年之后菲美合作一度受損，但美國並沒有因此放棄與菲律賓在打擊南部恐怖組織方面的合作。2005年美國協助菲律賓制訂一項在棉蘭老島西部和霍洛島打擊阿布沙耶夫武裝的聯合行動計劃——“最後通牒”，該行動有三個目標：中斷阿布沙耶夫組織與伊斯蘭祈禱團之間的培訓、擊斃或抓捕阿布沙耶夫組織的領導者、根除阿布沙耶夫組織在霍洛島的勢力和組織。美軍為菲律賓軍隊的軍事行動提供支援，如對戰斗人員進行培訓、提供必需的軍事裝備和情報資訊、與菲軍方一起開展針對當地民眾的公民行動方案、支援美國國際開發署在霍洛島和鄰近的塔威塔威島的項目等[21]。

鑒於菲律賓在反恐戰爭中已經抓捕了100多名阿布沙耶夫組織和伊斯蘭祈禱團的重要人物並已審判了17人，在2004年11月的apec峰會上，小布什總統為表達對菲律賓反恐的信心和兩國反恐合作的滿意，提名菲律賓作為該年度亞太經合組織反恐特遣部隊（cttf）主席國[22]。作為2004—2005年安全理事會的非常任理事國，菲律賓支援美國commit給安理會的有關恐怖主義的所有議案。2005年阿羅約向東盟—美國打擊國際恐怖主義聯合聲明的簽署國和上海合作組織的成員國提出了反恐合作協議，有力地支援了美國的全球反恐戰爭。

2006年3月，菲美通過羅慕洛—肯尼交流換文（romulo-kenney exchange of notes）創建安全接觸委員會。該委員會建立的主要目的在於：（1)提供一個在非傳統安全領域如恐怖主義、跨國犯罪、海上安全、自然和人為災害等方面進行聯絡和磋商的框架和機制；（2)為加強合作制定措施和安排；（3)推動兩國間共同安全利益[23]。該委員會強調的是應對非傳統安全威脅，實際上是對共同防御委員會的補充，因為從職能上說，共同防務委員會針對的是傳統安全威脅，即應對菲律賓國土可能遭受的外部侵略。 此外，美國還資助菲律賓建立海軍南部海岸監控計劃（the philippine navy s coast watch south）。該項目旨在沿著蘇祿島和蘇拉威西海南部海上邊界，為菲律賓海軍和海岸警衛隊提供高頻無線電設備和雷達站，通過它們與海上飛機和巡邏艇相聯系，既用於監測和報告沿線航運和漁業的變化，更是為了監視跨國犯罪活動，包括來往於印尼和棉蘭老島之間的海盜和穆斯林武裝分子[24]。2008年初五角大樓承諾為該計劃提供1550萬美元資助，菲律賓海軍還從美國獲得巡邏艇[25]。

4．美國協助菲律賓實施國防改革計劃

2004年12月28日，菲律賓國防部長頒發首部防務計劃指南，涵蓋了從2006—2011年的六年規劃，這標志著菲律賓國防改革計劃的正式實施。2005年11月30日，國防部長發布第82號部令，創建了菲律賓國防改革委員會，並且形成了國防部和武裝部隊之間的改革組織架構。

2007年，菲美再次進行了聯合防務評估，對菲律賓武裝部隊不斷惡化的物資和作戰能力進行更為透徹的分析。該報告指出了菲律賓國防現代化存在的問題，明確了菲律賓武裝部隊的當務之急。除此之外，美國還對菲律賓的國防改革計劃提供支援。其支援體現在如下幾個方面：第一，政策支援。為便於共同行動，兩國國防部建立了國防改革執行指導委員會。該委員會每年舉行一次會議，檢討及評估國防改革計劃實施的進度，成員包括來自菲律賓國防部和美國國防安全合作局的人員。另外，為解決共同關心的問題，還舉行了多次小組委員會會議。此外，美國國防部國防分析研究所與菲律賓國防部合作，創建國防管理系統，以提升菲律賓武裝部隊處理內外安全挑戰的能力[26]。第二，技術支援。包括派遣菲律賓國防改革后勤小組，為菲律賓武裝部隊提供支援、派遣專家等[27]。第三，資金支援。美國2004—2006年總計為菲律賓國防改革計劃提供了2800萬美元，2007年又撥款2970萬美元支援國防改革、設備重點維修和翻修、對外軍事銷售，並繼續保持對安全援助反恐項目的支援[28]。

5．美國強化在菲律賓的前沿軍事存在

為提高美軍在地區出現危機時的快速反應，美國國防部2006年發布的《四年防務評估報告》指出，要“創建一個基本的體系，為美軍進入世界關鍵區域提供更大的靈活性，把重點放在除西歐和東北亞以外的其他基地和駐軍”，這需要“外國提供臨時訪問的設施，使美軍在沒有永久駐軍和基地的地區開展訓練和演習”，同時強調美軍將從“靜態防御，部隊守衛”方式轉向“移動和遠征作戰。”[29]

為了在全球展開快速行動，美國全球軍力部署(global defense posture)由三個部分構成：主要行動基地(main operating base)、前沿行動基地(forward operating site)和合作安全站點(cooperative security location)。主要行動基地是由永久駐扎的戰斗部隊和健全的基礎設施、指揮和控制體系組成的基地；前沿行動基地是由美國有限的軍事存在和預先部署的設施組成的基地；而合作安全站點是指美臨時租用的基地，東道國為美提供后勤和承包服務，為美未來的軍事進入提供安全保障[30]。前沿行動基地包括作戰部隊的輪換、小型永久性軍事存在、站點升級擴展和持續行動、預先存置裝備等；安全合作站點包括非永久性簡單基礎設施、預先存置裝備、通過安全合作進行的演習、后勤和偵察目的等[31]。在菲律賓既然不存在美軍永久性基地，那么美國就充分發展其作為前沿作戰基地和安全合作站點的功能：其一是美國在菲律賓南部沿海地區建立起臨時性的小型前沿行動基地，如在三寶顏市的聯合特種作戰特遣部隊。雖然這些站點的部署名義上是為了反恐行動，但由於它們接近東南亞海上的戰略咽喉點，不僅便於美軍利用電臺監聽菲律賓和周邊國家的動態，也有利於美軍特種部隊開展偵察行動，這些站點可以作為美國在該地區出現危機事件時進行緊急軍事行動的跳板[32]。其二是美國在菲律賓開發了一系列合作安全站點。例如，在2008年“肩並肩”演習中，美菲軍隊使用麥格賽賽堡、克拉克空軍基地等菲武裝部隊軍事營地，甚至包括巴拉望島（靠近南沙群島）附近的某些設施進行交叉培訓和實地訓練[33]。為了便於這些潛在的安全合作站點的未來使用，以及兩國軍隊之間物資和服務的相互交換，2007年11月8日，美菲延長了為期5年的《后勤支援互助協定》，這使美國再次獲得了菲律賓后勤支援的法律保障。

結論

2004年以來的菲美安全合作的大背景已經不同於前一階段。如前所示，自2004年以來，菲律賓在中美之間奉行對等的大國平衡政策，日益與中國建立密切的外交關係。兩國在2005年宣布建立戰略伙伴關係，雙邊合作的深度和廣度都超過了以往。中菲兩國甚至在安全領域也開展了一些合作，雙方軍方互訪頻繁，中國加大了對菲律賓的軍事援助與交流。

2004年11月，中菲兩國簽署《國防合作諒解備忘錄》，該備忘錄提出雙方將進行更為頻繁的軍事交流、建立年度防務安全磋商機制，加強反恐和其他國內安全威脅的合作以及舉行聯合軍事演習。在接下來的兩年中，中菲兩國軍方之間防務關係顯著改善。此外，中國不僅向菲律賓提供了1000萬元人民幣的非致命武器軍事援助，還追加了2000萬人民幣的軍事設備援助[34]。2007年9月，國防部長曹剛川率團訪問菲律賓，菲國防部長特奧多羅（gilberto c． teodoro, jr．）在會談時指出，“菲方愿意與中方共同努力，繼續推動兩國在軍事領域的友好交往與合作，為地區和平、發展和繁榮作出貢獻”[35]。

但是，即便中國在菲律賓取得了外交上的勝利，中菲安全合作明顯升溫，但無論是從廣度上還是深度上，其層次都無法與菲美安全合作相提並論。如前所述，菲律賓在安全上仍然嚴重依賴美國，菲美之間存在多層次的制度性安全合作機制，其涵蓋面和復雜程度遠甚於中菲之間的安全合作。菲美之間不僅存在多種形式的軍事演習，美國還通過大量的軍事援助、人員培訓、軍事改革、情報共用等安排，深深嵌入到菲律賓的安全議程和安全結構內部，這種制度性影響是中國無法比擬的。

通過對兩個階段菲美之間的安全合作進行分析和比較，我們可以發現：第一，從菲律賓的角度而言，美國不僅是菲律賓軍事現代化和軍事行動能力提升的支援者，更是國內安全維護的捍衛者和合作者。第二，從美國的角度而言，反恐只是美國對菲安全合作的一個方面，美國需要菲律賓的合作，以防止菲律賓恐怖主義的蔓延，防止菲律賓成為國際恐怖組織的避難天堂。但更為重要的是，美國一直將菲律賓視為一個力量部署的前沿陣地，美國2006年的《四年防務評估報告》以及美國全球軍力部署結構已經充分說明菲律賓在安全上之於美國的意義。

美國要維持其在東亞地區的政治和軍事存在，並阻止中國削弱以美國為核心和輻條的雙邊同盟和前沿部署框架，限制中國對東南亞國家的政治和經濟影響，就必須通過促進區域盟友的軍事和經濟發展來遏制中國潛在的影響[36]。

就此而言，美國以全面的、富有前瞻性的制度合作框架將菲律賓牢牢掌握在自己手中，菲律賓因此成為美軍在東亞地區力量部署的要地。

更進一步，我們可以以此理解2010年以來菲美安全合作的深化。美國沒有試圖在菲律賓重建軍事基地，而是通過更為靈活的輪換駐軍方式，進一步加大在菲律賓的軍事存在，菲律賓由此構成了美軍全球軍力部署的前沿行動基地和安全合作站點。美國在菲律賓的軍事存在，與美國在東北亞和東南亞的軍事基地一起，構筑了一道西太平洋防線，菲律賓也因此成為當前美國在亞太地區制衡中國的重要一環。

【注釋】

[1] united states department of defense, “2001 quadrennial defense review report”, september 30, 2001, forward.

[2] 《拉姆斯菲爾德宣布反恐戰爭的下一站是菲律賓》，新華網，2002年1月17日。

[3] “the national security strategy of the united states of america”, 美國國務院網站，http://i8.hexunimg.cn/2015-10-29/180200745.pdf, sept. 2002.

[4] rommel c. banlaoi, “the abu sayyaf group from mere banditry to genuine terrorism”, southeast asian affairs, 2006, p.248.

[5] 於冬：《信仰蛻變成了錢——阿布沙耶夫組織前世與今生》，《南方周末》2014年4月14日。

[6] renato cruz de castro, “the twenty-first century armed forces of the philippines: orphan of counter insurgency or military geared for the long war of the century?”, contemporary politics, vol.16, no.2, june 2010, p.159.

[7] “joint statement between president george w. bush and president gloria macapagal-arroyo of the philippines on the 50th anniversary of the u.s.-philippine alliance”, nov. 20, 2001，http://i7.hexunimg.cn/2015-10-29/180200748.pdf

[8] 張錫鎮：《2002年東南亞反恐回顧與展望》，《東南亞縱橫》2003年第4期。

[9] manuel r. carlos, “us influence on military professionalism in the philippines”, master thesis of naval postgraduate school, 2003, pp.29-30.

[10] astrid s. tuminez, “rebellion, terrorism, peace: america s unfinished business with muslims in the philippines”, brown journal of world affairs, vol.15, no.1, 2008.

[11] 王召偉：《冷戰后美國對外軍事援助研究(1991—2012）》，外交學院碩士學位論文，2013年，第44頁。

[12] astrid s. tuminez, op.cit..

[13] 陳奕平：《菲美安全合作及其對中國安全環境的影響分析》，《東南亞研究》2004年第6期。

[14] renato cruz de castro, “21st-century philippines-us security relations: managing an alliance in the war of the third kind”, asian security, vol.2, no.2, 2006, p.116.

[15] renato cruz de castro, “philippine defense policy in the 21st century: autonomous defense or back to the alliance?”, pacific affairs, vol.78, no.3, fall 2005, p.419.

[16] renato cruz de castro, “the us-philippine alliance: an evolving hedge against an emerging china challenge”, contemporary southeast asia, vol.31, no.3, 2009, p.406.

[17] renato cruz de castro, “philippine defense policy in the 21st century: autonomous defense or back to the alliance?”, op.cit., pp.417-418.

[18] 《鮑威爾對菲從伊撤軍表失望稱此為“獎賞綁匪”》，中國新聞網，2004年7月23日。

[19] 王傳軍：《菲美將恢復雙邊軍事關係》，光明網，2004年10月22日。

[20] “exercise balikatan ‘shouldering the load together’”, globalsecurity, http://www.globalsecurity.org/military/ops/balikatan_05.htm, 2015年1月12日。

[21] thomas lum, larry a. niksch: “ the republic of the philippines: background and u.s.relations”, crs report for congress, 10 august 2007, pp.10-11.

[22]cttf創建於2003年2月，旨在幫助成員國識別和評估反恐需要、協調能力建設和制定技術援助方案、配合國際和區域組織，促進apec成員在反恐問題上的合作。

[23] paterno reynato c. padua,“republic of the philippines-united states defense cooperation: opportunities and challenges, a filipino perspective”, u.s.army war college, 30 mar 2010, p.7.

[24] angel rabasa, peter chalk, “non-traditional threats and maritime domain awareness in the tri-border area of southeast asia: the coast watch system of the philippines”, national defense research institute, rand, 2012, p.21.

[25] renato cruz de castro, “the us-philippine alliance: an evolving hedge against an emerging china challenge”, op.cit., p.416.

[26] charles ‘ken comer, “philippine defense reform; are we there yet?”, asia/south pacific/india. russian military security watch, november 2010, u.s. army foreign military studies office.

[27]美國專家為“菲律賓國防改革行動和里程碑優先項目計劃”（ priority program plans of action and milestones）的制定提供技術援助和專業知識，有13位美國專家與菲國防部簽約工作。

[28] ibid..

[29] united states department of defense, “2006 quadrennial defense review report”, feb. 2006, preface, p.vi.

[30] jon d. klaus, “us military overseas basing: background and oversight issues for congress”, congressional research service, november 17, 2004, p.2.

[31] ryan henry, “transforming the u.s. global defense posture”, naval war college review, spring 2006, vol.59, no.2, p.23.

[32] renato cruz de castro, “the us-philippine alliance: an evolving hedge against an emerging china challenge”, op.cit., p.415.

[33] ibid.,p.416.

[34] 《美國與菲律賓軍事關係解析》，《現代軍事》2011年第9期。

[35] 《曹剛川與菲律賓國防部長舉行會談》，新華網，2007年9月3日。

[36] renato cruz de castro, “the us-philippine alliance: an evolving hedge against an emerging china challenge”, op.cit., p.418.