權力的邊界：稅、革命與改革

書名：《權力的邊界：稅、革命與改革》

作者：李煒光

出版社：九州出版社

出版時間：2015年10月

內容簡介

本書收錄了李煒光先生近年來關於中國財稅問題的論文和評論文章，反映了他近年來對中國財政制度改革和立法修法過程中一些理論和實踐問題的思考成果。閱讀本書，看李煒光如何從公共財政理論的視角，評析現代中國財稅制度之短長，明晰稅收與權力的邊界，解讀稅收·改革·革命的關係。

作者簡介

李煒光，1954年出生，天津財經大學教授，當代中國最具思想力的財政學者之一，多年來致力於鼓吹納稅人權利，推動中國財政改革。代表作有《李煒光說財稅》和《稅收的邏輯》等，產生了較為廣泛的社會影響。

序

李步云

在我的印象中，李煒光教授一直從事財政學基礎理論和財政歷史的教學和研究，其學術傾向大體是財政社會學式的，比較重視財政立憲問題和以綜合概括性較強的視角觀察分析財政問題。前幾年他出版過的《李煒光說財稅》和《稅收的邏輯》等著作，由於把學術性和可讀性結合得比較好而受到學界和社會的廣泛歡迎，現在他的新書又出版了，仍然值得關注。

李煒光近來比較重視十八屆三中全會以來“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的研究，但他有自己的見解。他否認財政的“基礎”和“支柱”作用僅限於為政府運作提供財力資源的看法，受布坎南的立憲經濟學影響較深，認同財政是“廣義政治憲章的一部分”，認為財政首先是政治問題，必須在這個層面上為自己的理論和制度奠基，並在此前提下開展財政政策的工具性和技術性方面的研究。他引入美國政治學者福山的現代政治三要素理論，即強大的政府、法治和負責制，認為后兩個要素是用來制約第一個要素的。據此他提出的一個重要觀點是，中國將在今後一個較長的階段內，著力從財政領域出發，補課福山所說的現代國家建構的后兩個要素，這就把國家治理與財政體制的改革聯系起來了。

在這部著作中，李煒光認為，公共財政既內在於國家治理（治理的每一個要素都與其有關），又外在於國家治理（連接政治、經濟與社會三大子系統的媒介），所以是個非常復雜的問題，而以往的以“國家分配論”為根基的財政學體系無法準確詮釋財政與國家治理這種內涵。所以他積極倡導稅收、預算和財政體制的法治化，以及建構各級政府履行公共服務職能的完整而嚴格的問責制，認為這兩個環節可以把現代國家治理的基本要素涵蓋進去，而缺失了這兩個至關重要的環節，中國的轉型就不能說是成功的，中國的現代財政制度就不能作為國家治理的基礎而存在，而現有的財政學理論也就難以促進現實財政問題（如土地財政、央地財政關係、財產稅改革等）的解決。

李煒光的擔憂是有道理的。在國家所有權力當中，支配財政資源的權力是核心的和實質的權力，所以只有法律和基本制度規則才有可能對國家行為構成硬性約束，約束了這部分權力也就約束住了包括國家職權和行動范圍的所有的權力。也正是因為財政達到了立憲的層次，這種法律約束才有可能成為一國政治結構中固定不變和永久性的一部分，國家才有可能向一個真正的現代政治結構轉型。

在經歷了三十多年的改革開放之后，我國至今仍然沒有在稅收、預算和央地財政關係三個方面建立起嚴格而慎密的法律約束機制，相關制度的公平與效率問題也遠沒有解決，這已經成為我國社會轉型的主要制約因素之一。正是因為這個原因，我國在2016至2020年的這一輪財政改革中，將這三個方面的立制、立法和修法作為主要內容來進行。按照預先設定的目標，到2020年前后，我國現代財政制度將基本建構完成，在此基礎上促進我國國家治理模式的建立。

建構現代財政制度，依照我國政府的部署，在預算方面，是要建立公開透明的制度，政府的全部收支都納入預算，建立跨年度預算平衡機制，實行國庫單一賬戶，建立地方政府舉債融資機制和權責發生制的政府財務報告，完善問責和糾錯機制；在稅收方面，就是要完成消費型增值稅改革並完成立法，改革和完善消費稅、資源稅、環境保護稅制度，推進房地產稅立法以及個人所得稅制進一步向綜合稅制過渡；在政府間財政關係方面，就是要合理劃分政府間的公共責任並使其與各級政府支配資源的權力相適應，進一步規範和完善分稅制，從整體上提高政府的公共服務水平和效率。

布坎南在《征稅權》中指出：“結果的改變要通過規則的改變來實現，而不能通過對結果的直接操作來實現。”我們的問題是，在立規建制的過程中尚未接受“稅收法定主義”原則，尚未接受“外部政治控制”原則，人大作為“最高國家權力機構”於稅收和預算的監督和控制權力仍然是虛置的，難以承擔未來數年內財稅立法和改革的重任。在無實際的制度約束的情況下，討論開證新稅問題本不適宜，但大規模的稅制和財政體制改革就已經開始了。

例如，我國人大對預算的審議和批準是“一攬子”式的，並未進行分項目審議，因而是粗疏的、不負責任的，經人大會審批的預算不可執行，行政職能部門不得不反過來與財政部門協商預算安排，導致資源設定權移於財政部門，使其自由裁量權過當過大，並因下達預算拖曳而導致突擊花錢問題。再如，公款進入國庫，須保證其不被濫用，不被錯配，不被浪費，不被盜竊，但這四種情形目前都嚴重存在，並未因強力反腐而得到根本解決。此外，財政資訊和預算仍不夠透明，存在著比較嚴重的專權現象。

同時，近年來經濟和財政的下行趨勢也加大了制度改革的難度。中國的稅收是以流轉稅為主，所得稅、財產稅等直接稅的收入占比比較低，財政收入受gdp增長的變化的彈性較高。在支出中，教育、科技、農業等7項支出占比近50%。車購稅、城市維護建設稅等專款專用性質的收支，以及政府債務付息支出和國防支出占15%多。這表明財政收入的大半支出是剛性的。中國沒有建立起隨財政收入下降而自動削減財政支出的機制。實際上，與財政收入增速的下滑形成鮮明對比的是，財政支出的增速均未有實質性削減。支出的剛性存在和收入下滑的現狀相對撞，將產生較大的財政赤字，這也是未來幾年的“新常態”。未來的財政改革將在這樣的背景下進行。

這本書收入了李煒光近年來對我國財政改革所做的評析和論文，並對未來幾年內我國財政政策的走向進行了較有價值的研究，我的初步印象是，他對“稅收法定主義原則”的理解比較到位。稅收應當具有合法性來源，所有稅種都應經人民代表大會立法，所有的稅制要素都應進入立法程式；應在法律上規定出納稅人完備的權利，在稅收問題上，人人擁有表達權；政府征稅應奉行公民財產權在先原則，確定稅種、稅目、稅率時首先要保護好納稅人的財產權；每個稅種的征稅目的應該寫進稅法，並且所陳述的征稅理由和目的是正當的、合理的、可檢測的；政治上排除對特權者的免稅，稅法面前，稅制面前，人人平等； 稅制改革中保持稅負總體不變，增稅的同時應當及時減稅，等等。其實，不只是稅收，政府的其他財政行為也都應該體現公平正義，有利於納稅人權利保護和造福於整個社會，也都應該體現“稅在法下”的原則。這些觀點對於人們從比較高的層次上認識相對比較專業的財政問題會有幫助的，對正在進行的財政改革也具有一定的參考價值。

李煒光所研究的問題也引起我的思考，如果西方的三權分立制度確實不適合我們，那就有必要接受國家憲法和基本制度規則對治稅權（財政權）的制約，即布坎南所說的“財政憲章”，所有的財政權力均應受到外部政治機制的節制和監督。是否為財政權立憲，是一個根本性的問題。正如一些學者已經指出了的，一個國家，只要它收錢、分錢、花錢的方式變了，這個國家就將跟著發生根本性的改變。這個思想同樣也是來自於財政社會學。

自序 以《大憲章》為理念之基石

今年6月15日，是英國《大憲章》簽訂800周年，世界上許多國家舉行了紀念活動。英國的公共文化機構將這個日子確認為10大紀念日之一，還專門發行了紀念硬幣和郵票，伊麗莎白女王和卡梅倫首相則出席了在憲章簽署地蘭尼米德舉辦的盛大典禮。在我們國內，民間也零零星星地舉辦了一些紀念性的研討會。這確實是一個值得人們永遠銘記的日子，因為人類社會自那個時刻起接近現代文明。從我所從事的專業意義上來說，它也是公共財政思想的發端。

大憲章宣布了一個人類文明史上的最重要的原則：未經允許，國王不得擅自征稅。該原則強調，除傳統捐稅外，任何稅收都必須得到“全國人民的一致同意”。在當時，“一致同意”是指以大貴族為核心的大會議的同意，但“一國之主”征稅還需要別人的同意，在人類歷史上是第一次出現。現代國家的憲政民主，從此蒙生。

大憲章使得人民在法理的意義上獲得了“被協商權”，它宣布有關立法、征稅的事宜，都“應與全國人民普遍協商”。其中第14條規定：國王應在規定的時間和地點召集大貴族和有關人員協商，召集令需闡明會議的理由，於40天之前發出。王權專制大廈從此被撼動了，這是因為專制的靈魂，從來都是“說一不二”、“不可商量”的。根據這個原則，國王必須按時召開由貴族成員組成的、有固定場所的專門會議，這便是議會的起源。果然，數十年后議會便產生了，百年后，騎士和市民走進議會，下議院誕生。

關於國民的人身自由，《大憲章》聲明：未經合法裁決和審判，“不得將任何人逮捕監禁，不得剝奪其財產，不得宣布其不受法律保護，不得處死，不得施加任何折磨”。為保證憲章的實施，將成立一個由25名男爵組成的常設委員會，用來監督國王和大臣們的行為。若發現國王有違反憲章的行為，委員會有權要求國王在40天內改正；若國王置之不理，委員會有權號召全國人民使用一切手段，包括發動戰爭奪取國王城堡，沒收他的財產，而逼迫其改過自新。

人們都說《大憲章》的第61條最重要，就是因為其中規定了國民反抗暴政的權利。大憲章力求在法律框架內解決問題，盡量用非暴力的而非公開叛變的方式達到政治目的。它仍將暴力手段列為選項，但只是將其作為一種迫不得已的最後手段而存在。貴族反抗國王權利的合法化，意義不亞於國王征稅權受限之原則的確立，因為它為后世人民反對暴政提供了合法依據。這與“臥榻之側豈容他人鼾睡”的極權思維形成天壤之別。

丘吉爾說：“憲章從頭到尾給人一種暗示：這個檔案是個法律，它居於國王之上，連國王也不得違反。大憲章的偉大成就，是它在普通的憲章中體現並重申了一項崇高的法律。僅僅這一點就足以說明，人們對它的尊重是有理由的。”他說，這種王在法下、法律至上的思想在歷史的演變中逐漸升華成為一種國家建構的學說，“在后來的各個時代，當國家由於權力膨脹企圖踐踏人民的自由與權利的時候，人民就是根據這種學說一次又一次地發出自己的呼聲，而且每次都取得了勝利。”（《英語國家史略》）

當然，受時代的局限，大憲章只是重申了國王的權限范圍和貴族的封建權利，因而它不過是一份封建性質的檔案和習慣法文獻，但其具有的價值仍然是非常重要的，其深遠影響力一直達於今日。

20年前的時候，我沒讀過布坎南，不知道公共選擇理論和憲政經濟學；也沒讀過威爾達夫斯基，不知道政治才是國家預算的第一屬性，但我在財政史的教學中接觸過大憲章，它便是我最早的公共財政學知識的啟蒙教材。從大憲章的那些似懂非懂的條款中，我知道了什么是王在法下、毋同意不納稅和“被協商權”。1998年，我公開發表了自己的第一篇公共財政學論文《論公共財政的歷史使命》，這一年中國官方正式宣布要建構公共財政體制。在這以前，中國的財政學是不加“公共”二字的，“國家分配輪”是它的主流價值，政府與市場、社會及公民個人之間的界限不在它研究的范圍之內。這種計劃經濟時代的遺產一直到現在仍然影響著這個少有變化的領域，我們從現今財政改革的僵化和遲滯就可以看出來。

老子曰：“民之饑，以其上食稅之多也，是以饑。”相當長的一個時期以來，征稅的無孔不入和不受限制的趨勢，已經引起民間越來越大的不安和反感，此情此景與歷代百姓對賦稅的態度並無兩樣，都是稅負過重引起的必然反彈。有關部門即使拿出相關法規來證明這種行為有所依據，人們還是不大買賬，因為重稅課征原本就與百姓“過小日子”的天理人情不合，也與企業家創新精神的正常發揮相悖。比如現行個人所得稅法中有“收入畸高”並相應課征高稅的處置方法，就是對企業家創新和居民提升消費需求頗為不利的一種規定。如何在企業和居民的自由發展與政府征稅之間劃定一條楚河漢界，是財政學一直關注不夠的問題。

稅收的功能不能僅限於征收數額的最大化，還在於如何體現公平正義原則。在稅收正義問題上，人們比較認可羅爾斯第二正義原則，即不平等只有在有利於貧困者的時候才能被接受，即最不利者必須有所得益。而哈耶克的社會福利安全保障設施，其建立的目的不是為了獲得更多的公正或更多的福利，而是為人們提供最低生活保障。相比之下，后者更能體現古典自由主義精神。我們的稅收研究，還遠遠沒有達到正義的層面上，而缺乏公平正義的稅收，無論政府多么需要，也不具備征收的合理性。比如，社會對富人承擔社會公平的責任提出要求，富人也能接受這種要求，但稅重到什么程度才相對於窮人來說是接近於公平的？還有，富人交的稅，能通過政府之手去救濟窮人、改善社會底層的生活狀態嗎？事實上，中國的富人和窮人一樣，都對政府稅收能否公平使用充滿疑惑。

依照大憲章的經驗，一個現代國家在設置它的“元”規則時，首先要在稅收和預算上著力，用立憲的方式，給政府財政權力預設法律邊界。政府之手必須保持干凈，保持利益中性，並訴諸“知情權”來接受公民的審查。在現代社會中，財政是國家的，屬於全體人民所有，而不能簡單地稱之為政府的財政。規範的市場經濟體制和民主政體，權力分立、制衡和監督機制，新聞與言論的表達自由和與此相適配的財政資訊披露機制，這三大原理構成政府合法性的來源。這是福山的“強有力政府、法治和問責制”的政治三要素理論的在現代國家建構中的實際應用，其中每一個要素都與財政直接相關。這就是我們把財政當做國家治理的基礎和重要支柱的原因，在這個前提下，才可以進一步追求公平、正義和效率的問題。

政府征稅，首先要承認和尊重私人財產權在稅收之先原則。關注私人財產權與稅收之間的關係問題，因為財產權利歸屬先定是消除矛盾、化解糾紛的要求，其它事情都應該排在它的后面。這一點中國古人認識得很清楚。《慎子·佚文》曰：“一兔走街，百人追之，分未定也。積兔滿市，過而不顧，非不欲兔，分定不可爭也。”但是在我國當下，物權法與稅法的銜接得並不好，這個問題在未來數年間的不動產稅、個人所得稅、遺產稅等直接稅開征或改革中會更加明顯地表現出來。

大憲章被稱為現代國家預算的制度淵源，所以預算本質上應該定位於一國的政治問題。政治是預算的高層次問題，而它的技術和工具設計問題則是預算的低層次問題。天下沒有純技術或純工具性的預算改革，所有的預算改革都具有政治意義。正如愛倫·魯賓（irene s. rubin）指出的：“公共預算是政治過程的中心，它可以被用來幫助理解一個社會中的更廣泛的政治過程。”（《公共預算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》當然，並不是說低層次問題就不重要。美國1787年憲法，憲政民主制度已經建立起來，但直到進步時代的1921年頒布《預算與會計法》，建立起聯邦和州的預算體制，美國的現代國家轉型才算完成。美國的經驗表明，要治理好一個國家，有了代議制民主還不夠，還必須建立起現代預算制度。

財政學家認為，預算具有改變一個國家籌集、分配和使用資金的方式的作用，從而也可改變這個國家的治理結構，甚至可以改變它的公共生活，塑造出一種特定的國家與人民、國家與社會的關係。卡恩曾經指出，這種關係只有在現代預算制度之下才可能出現，因而可以在實質上改變這個國家本身。這個思想也同樣來自於中國北宋時代的王安石。他主張“因天下之力以生天下之財，取天下之財以供天下之費”；“一部周禮，理財居其半，周公豈為利哉？”這是一種“治國以理財為核心”的理財思想，極有現代治理意識。荊公思維太過超前，即使現在，國人依然不能完全讀懂他。