生態補償立法調研推遲,農地是否納入補償引爭議

膠著3年后，生態補償政策制定終于提速。

“2010年，環保部計劃考慮啟動淮河、新安江、遼河等流域開展跨省界斷面水質目標生態補償機制的試點，推動云南省和安徽省建立滇池和巢湖流域的生態補償和污染賠償機制。”一位環保部有關人士對記者透露。

4月26日，國家發改委消息顯示，由其牽頭啟動了《生態補償條例》的起草工作，將對生態補償的概念、對象、方式、標準、實施、監督等以法律形式確立下來。

這離上一次生態補償國家政策安排已過3年，即2007年時為環保總局的環保部出臺了《關于開展生態補償試點工作的指導意見》。

由于所涉利益關系復雜，條例起草專家咨詢委員會副主任、中國工程院院士李文華建議，目前應盡快搭建起生態補償的整體框架，依據框架對現有的試點經驗進行深入調研，然后出臺“生態補償指導意見”，再根據指導意見的實施情況修改，最后出臺條例。

本報記者了解到，5月，起草小組將舉行第二次全體會議，屆時將確定調研的整體框架、工作計劃和人員構成。

“目前只是起步，距離條例出臺，還有漫長的路要走。”李文華對本報記者表示。

爭議生態補償范圍

“在生態補償方面，我國面臨的一個問題是概念混亂。”李文華對記者表示。

他在研究中發現，本屬于生態補償范圍的，沒有應用這一術語，比如說林業局進行的退耕還林等森林補償，有些雖被稱為生態補償，但其做法跟真正意義上的生態補償比還有些差距。

根據李文華2007年牽頭完成的中國環境與發展國際合作委員會“中國生態補償機制與政策研究”報告，生態補償按地區范圍可分為國際補償與國內補償，按補償類型又分為流域補償、生態系統補償、資源開發補償、區域補償。

但4月26日的啟動會上，對生態補償究竟包含哪些領域，官員與學者、學者與學者之間都產生了分歧。

“發改委制定的初步調研計劃中，遺漏了‘濕地’這個生態系統。”李文華回憶，“還有人對‘農田’生態系統能不能納入生態補償，有不同的意見。”

李文華解釋，根據生態要求轉變農田的耕作方式，也需要投入，自然也算是生態補償。

而反對者理由也很充分，一是農田的開墾實際上是破壞生態，二是從政策制定的角度講，將農田納入生態補償也太過寬泛。

專家們認為，發改委的調研準備工作做得不夠，沒有吃透已有的經驗，也沒有形成合理的整體框架。已有的經驗是指全國各地開展的生態補償試點，整體框架則包括了生態補償的基本概念和補償類型。

因此，“盡快出臺整體框架，弄清楚哪些領域能算作生態補償機制，哪些不能納入”成為當務之急。

據本報記者獲悉，為了取得更好的調研效果，《條例》起草工作小組推遲了原定5月啟動的調研工作，轉而搜集整理已有試點的類型和經驗，在基礎上建立整體框架，再根據框架進行調研分組。

制定全面而系統的整體框架，只是起草工作的第一步，李文華坦言，接下來的分組研究需要時間與耐性。由于每個類型、每種生態、每個地區都需要不同的補償標準，適用不同的補償辦法，“法律出臺是非常漫長的過程”。

因此，李文華建議，在條例出臺前先頒布“生態補償指導意見”，將原則性與靈活性結合起來，給地方政府留下補充的空間，再根據意見實施結果進行修改。

11部委參與協調各方利益

生態補償涉及利益調整復雜，顯然需要高規格的組織形式來推動，從條例起草小組的陣容豪華可見一斑。

據本報記者了解，起草領導小組組長為由發改委副主任杜鷹親任，發改委西部司司長秦玉才任工作小組組長，北京林業大學原校長、中國工程院原副院長、中國環境與發展國際合作委員會首席顧問沈國舫院士任專家咨詢委員會主任。

此外，起草領導小組涵蓋了國家發展改革委、財政部、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、稅務總局、林業局、統計局、海洋局等部門，整合之勢明顯。

我國的生態補償實踐起步于20世紀90年代初期，一部分是非常活躍的地方自主性探索實踐，一部分由中央相關部委推動，以國家政策形式實施。

地方試點如2003年，福建在全國率先啟動了流域上下游生態補償工作，到2009年閩江、九龍江、敖江等三個流域都實施了生態補償。2006年，浙江省開始在錢塘江源頭地區進行生態補償，2008年在全省八大水系源頭實施生態環保財力轉移支付政策，到2010年轉移資金達到26億。

在各省省內補償開展順利的同時，也出現了跨省份補償遲未落實的情況，比如說江西東江源補償。

如東江每年向廣東境內輸入29.21億立方米水量，是“珠三角”及香港地區重要的飲水源。2005年1月，江西與相關利益方簽署了流域生態利益共享的協議，補償東江源地區為保護水源所做的犧牲。

但記者在去年江西省發改委的一份材料中發現，“此項協議尚未有效落實，需要國家加大協調力度，促成此事”。

另一方面，環保部、水利部、林業局、農業部等涉及生態保護的部委，也都在各自管轄范圍內推動試點。其中，流域補償則是環保部重點試點的領域。

2007年，時為環保總局的環保部出臺了《關于開展生態補償試點工作的指導意見》，首批開展生態環境補償的六個試點流域。2008年，發布《國家重點生態功能保護區規劃綱要》，提出逐步建立和完善生態環境補償機制。

“現在推動主體功能區劃很大的障礙在于，不能得到有效的財稅政策支持”，《條例》起草專家咨詢委員會委員、環境規劃院副院長王金南對記者坦言，“一片區域被劃成限制、禁止開發區后，并沒有成文的文件去推動該地得到補償。”

“通常情況下，都是保護者嚷得兇，受益者不吱聲，所以需要一部法律來推動。”一位長期從事生態補償研究的學者直言不諱，國家和地方層面的兩種嘗試都遭遇了無法解決的尷尬，亟待更高層次的協調。

西部將是最大獲益者？

此次《條例》的起草由發改委西部司牽頭，因此再度引發了“東部補償西部”的討論。

在李文華看來，東部應該向西部補償。

他提出建議，對在國家生態安全方面具有特殊重要的地位，且歷史上受到過人為嚴重干擾和破壞且經濟相對落后的地區，應作為區域性補償的內容，我國西部地區就是一個典型的案例。

長期以來，中央政府通過一系列工程計劃和財政轉移支付對西部地區的生態保護和發展保護進行補貼，如退耕還林、天然林保護、水源工程、森林草原防火工程等等，這些項目都具有生態補償的內涵。

一位研究學者對記者分析，這些資金以項目的方式出現，會讓西部產生三個顧慮：第一，資金以什么名義使用，第二，這些資金夠不夠用，第三資金來源穩定不穩定，這些都直接影響生態保護的效果。

“應使臨時性質的項目制度化，使之成為長期的運行機制。”李文華稱。

西部是中東部地區重要的生態環境屏障和水源涵養地，通過立法將面向西部的生態補償機制以法律形式確立下來，有利于西部發展。

而補償的方式，王金南認為，諸如長江等大江大河，流經省份很多，如果讓下游直接向上游補償，涉及的利益主體較多，關系太過復雜。再加上，水的作用有好有壞，利益也是相對的。

所以，王金南建議，東部向西部的補償，還是以國家中央財政轉移支付為主。