周其仁的成都之旅

電腦屏幕上排列著一個個由彩色線條和模塊組成的圖形，上面，村民們在屬於自己的地塊上蓋下的一個個確權手印清晰可見。成都都江堰市柳街鎮黨委書記苟紹波指著它告訴周其仁，這叫「魚鱗圖」。

周其仁興趣盎然。

他得知，這種將土地資料挨次排列、連綴繪製的圖形，是1381年明朝皇帝朱元璋為清查全國土地而發明。600多年後，柳街鎮的領導人將它運用於當地農村土地產權制度改革。這比起傳統的皮尺丈量，節省了至少10倍人工。

現代「魚鱗圖」軟件直觀描述戶口、地塊面積、土地耕種情況、土地附著物業等信息，精確確定農民的土地權屬，為農民土地入市交易創造條件。

這些新創造讓周其仁感歎不已。他把這些見聞寫進他的課題報告。

成都的這些新鮮事成了最近半年周其仁生活中的興奮點。這誘使他在今年1月臨近除夕時還從北京飛去千里之外的成都；3月份利用去杭州考察阿里巴巴和回京參加重要活動之間的空隙又飛去一趟，5月23日利用週末再去一趟……半年下來，他就往成都飛了10多趟。

早年下鄉，在黑龍江完達山當了7年多獵戶的周其仁，多年從事土地產權和承包合約領域的研究。如何變革滯後的土地制度，為中國農村發展排除障礙，是這位北京大學國家發展研究院院長長期思考的課題。

這讓他盯上了西南盆地之中的成都。由他領軍的北大國發院綜合課題組，從2008年12月起對成都土地制度改革實踐展開調研。

在周看來，中共十七屆三中全會決定中關於允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權的設想，在作為國家綜改試驗區的成都幾乎都有先行試點——從破題的確權問題，到直接入市、對外租賃的探索，周在成都都找到了成功的試點經驗。

「成都對我們的吸引力來自城鄉統籌的全局意義。」周其仁說，「總結成都經驗，對探索我國下一步土地制度改革意義重大。」

柳街「元老院」：地權到戶先行

周其仁與成渝綜改區的淵源始於2007年。其時，重慶市向全球徵集試辦綜改區的建議，周其仁寫去一封建議信，提出試辦農村土地交易所的設想。這一建議引起時任重慶市委書記的汪洋的重視，他很快得到重慶方面的回復。

正當國內第一個農村土地交易所於2008年12月在重慶掛牌時，周其仁率領有16名成員參與的課題組開赴成都，進行持續30多天的調研。他們分別組成7個分隊走訪成都市下轄各區市縣，與官員、農村基層幹部、農民、商人等進行了100多次座談。

「整個過程，成都方面從市委、政府到農村基層，所有信息都對我們開放。」課題組成員、北京大學國家發展研究院副院長盧鋒教授說。

對於任何一場艱巨的土地制度來說，土地「確權」都是改革的先導程序。無法證明主人是誰的土地權益無法買賣。

然而，要對大量的集體土地所有權、農戶承包地和宅基地使用權、以及農民房屋所有權一一進行「確權」，困難之大超乎想像。周其仁他們在調研中發現，在人口龐大的成都鄉村，在村組層面，幾十年的土地房產變動根本沒有完整可靠的文字記載。耗費巨大的土地測量結果與土地台帳記錄相去甚遠，有的村組連台帳記錄也遺失甚至被付之一炬，實測得到的土地房屋邊界無法得到確認，勢必引發大量糾紛。

正是在此背景下，最早開始進行確權試驗的成都都江堰市柳街鎮，引起了課題組的關注。今年4月，周其仁還邀請柳街鎮黨委書記苟紹波到北大給師生們講課。

柳街是川西的一個4萬人口的平原大鎮，去年3月開始對全鎮集體土地所有權、農戶承包地和宅基地使用權、以及農民房屋所有權的「確權」。周其仁的課題組最感興趣的，就是柳街發明的用以解決土地確權糾紛的「元老院」。

在柳街，每5-15戶人家投票推選出一位村內長輩或前任村幹部，組成「評議會」，由長老們根據對土地、房產變動的回憶，對入戶產權調查和實測結果進行評議，對存有異議和紛爭的疑難案例進行梳理，並把評議結果作為確權預案公示，直到相關利害各方都接受，才向政府上報確權方案。

這個德高望重的「評議會」服務於將土地確認到戶的環節。村民們把它稱為「元老院」或「長老會」。

「這樣就把『為民做主』變為了『由民做主』」。苟紹波告訴周其仁，這樣一來，糾紛大大減少，確權效率提高，由此確定的產權邊界也更具權威性。

通過一個又一個類似「元老院」這樣的發明，農村產改的確權形成了一套可操作程序。

在柳街鎮考察時，課題組親眼目睹了農戶們對「土地確權」的參與熱情。「這是多年來沒有見過的。」周其仁說，「這也啟發了我們，老講保護農民利益，為什麼不能讓農民有權自己保護自己呢？」

周其仁高度評價成都土地實驗堅持確權先行的程序原則，是「為改革加上了一道保險閥」，「否則一哄而起的農地流轉，有可能扭曲改革並讓它背上黑鍋。」

蛟龍租約：突破征地制度的平衡點

解決了確權問題，就為下一步農地的權益交易和農民獲得土地收益創造了條件。

課題組在離成都空港不遠處的蛟龍工業港，發現了一個有意思的案例。

這個總面積達到5平方公里蛟龍工業園，創辦者不是政府，是民營商人黃玉蛟。黃保留園區土地的農村集體所有制性質，向當地農民集體租賃土地，自籌資金建廠房，而後將標準廠房出租給中小企業。

民辦、在集體土地上辦、較大規模，在周其仁的印象中，同時具備這三個特徵的工業園，全國鮮有第二例。這突破現有法律框架——根據現行制度，凡涉及農地轉用工業的，必須由政府先把農民的集體土地徵用為國有土地，通過政府專營轉讓給工業用戶。

而蛟龍工業港由於是租用農村集體用地，繞開了對農民土地進行國家徵用後招拍掛的環節，土地佔用成本因而十分低廉。

比如，工業港內一處2000平米的標準廠房，算上配套土地，若是按政府征地後招拍掛的模式，要100萬元的購地費，外加每平米1600元的廠房建安費，總價應在400萬元以上。而在蛟龍工業港，你只需先預付2萬元定金，以後每月再付1.4萬元租金，2000平米的廠房就可使用。低廉的租金吸引了眾多中小企業到來。

黃玉蛟則以土地收益向當地農民交付租金，並進行補償安置。

如此一來，企業家和農民直接進行土地交易，政府不再是唯一的買家，黃玉蛟的主意讓課題組深受啟發。

在周其仁看來，國家征地制度迄今仍是國內農地轉用的唯一合法形式。沒有哪個地方能立即廢除它，因為這將意味著地方財政的災難。比較可行的辦法是在現有的征地制度框架下啟動改革，尋找讓農村和農民分享城市化土地收益的現實途徑。

「在這裡我們需要找到一個平衡點，」周其仁總結說，「蛟龍通過向農民集體租賃土地實現從農地到工業用地的轉變，就找到了這個平衡點。」

錦江交易：農民「挑」地進城賣

「蛟龍模式」不是唯一的可行辦法，在成都錦江區，周其仁他們又找到一個讓農村集體用地直接入市的案例。

2008年10月，成都錦江區政府掛牌出讓的兩塊面積分別為16.79畝和6.42畝的集體建設用地，被買家以每畝80萬元拍得。這是自1987年中國土地市場交易建立以來，首批經由公開交易實現經營權轉讓的集體建設用地。

成都目前還有198平方公里的非城市建設用地，錦江區的7021農戶，總共17.28平方公里土地就在此範圍內。

為幫助農民變現這筆土地財富，錦江區組織了11個村級集體的股份公司，這些公司的股東就是農戶。他們將農村集體建設用地的整理整治開發經營權委託給農錦公司，農錦公司再次委託給區農投公司進行融資、整治、開發與土地招拍掛，土地出讓的收益返還給農錦公司和11個村級股份公司，最後分配給農民股東。

在此框架下，錦江區通過土地整理和對零星散居的農民實行宅基地置換，可整治出建設用地2863畝，除去建設集中居住的新型農村社區安置農民外，結餘出來的2501畝土地，將通過招拍掛上市流轉。

這樣一來，土地市場上又不再只有政府這一個賣家了，通過將集體土地直接「挑」到市場上出售，錦江的農民可以直接獲得土地出讓收益。

「這種做法讓農民直接成為建設用地交易的主動的、平等的出讓方，而不再是國家征地制度被動的、不平等的接受方或配合方。」周其仁評價說，「這說明產權權利的變化可以直接帶來收入的變化。」

在調研中，周其仁他們注意到一個不起眼的數據：作為千萬人口以上特大城市的成都，從2003到2008年出現了城鄉人均收入差距縮小的跡象——從2.64：1收縮為2.61：1。並且，成都是全國成功地實現這種差距縮小的僅有的兩個城市之一，這與京、津、滬繼續擴大的城鄉收入差距形成對照。

周其仁則認為，成都的城鄉差距受到遏制，和土地制度改革的啟動不無關係。「成都的土地產權改革嘗試突破國家征地制度，通過重新界定權利，使經濟資源的積聚和集中所帶來的土地級差收入，從而在分配上更好地兼顧城鄉人民的利益。」他說。

成都歸來，周其仁和他的學生把半年來調研的所見所思，寫成一份25萬字的報告——《還權賦能：奠定長期發展的可靠基礎——成都城鄉統籌綜合改革經驗的調查研究》。

但這並非一個終點，「對成都土地制度改革實驗的研究，我們還將持續進行下去。」周其仁說。