財政宏觀調控藝術日臻成熟

“十一五”期間財政宏觀調控的實踐經驗得到不斷豐富和完善，應對國內外經濟形勢發展變化的能力顯著增強，進一步完善了社會主義市場經濟條件下，適應不同經濟運行形態需要的財政宏觀調控體系。

中國財政部網站11月2日消息，即將過去的“十一五”，是我國經濟社會發展極不平凡的五年。面對雨雪冰凍災害、汶川特大地震、舟曲泥石流以及國際金融危機等嚴峻挑戰，我國政府實施了一系列積極有效的宏觀調控措施，保持了經濟平穩較快發展，人民生活不斷改善，結構調整取得了積極進展，國際地位和影響力顯著提高。作為宏觀調控的職能部門，財政部門在其中發揮了重要作用。相機抉擇的財政政策，不斷優化的財政支出結構，科學化精細化的財政管理，有力促進了經濟平穩較快發展，保障和改善了民生，推動了加快轉變經濟發展方式。

“十一五”時期，我國經濟發展經歷了從通貨膨脹壓力加大到經濟下滑明顯等一系列挑戰。面對復雜的經濟形勢，中央高度重視加強和改善宏觀調控，始終把保持經濟平穩較快發展作為頭等大事。肩負宏觀調控重任的財政部門，按照黨中央、國務院的統一部署，根據復雜多變的經濟形勢，相機抉擇財政政策的取向，把握好政策實施的力度和節奏，有力地促進了經濟平穩較快發展和各項社會事業進步。

兩次相機抉擇財政政策

財政宏觀調控的關鍵是注重預測分析、審時度勢、相機抉擇。也就是說，在經濟運行的不同形態下，財政政策必須隨著環境與對象的變化而適時適度地調整。要對具體經濟情況作具體分析，并根據不同的形勢，相機作出正確的抉擇。按照這個思路，財政政策在“十一五”時期經歷了兩次相機抉擇。

第一次相機抉擇，實施了穩健的財政政策。這個政策是在“十一五”之前，2005年開始實施的。在此之前，我國實施了7年的積極財政政策。

2003年下半年以后，我國經濟運行中出現了通貨膨脹壓力加大、部分地區和行業投資增長過快等問題。有鑒于此，中央從2004年開始逐步調整財政政策的作用方向和力度，并對政策內容、實施方式等進行相應完善。既要防止通貨膨脹，又要防止通貨緊縮；既要治“冷”，又要治“熱”；既要鞏固經濟發展的良好勢頭，保持財政政策的連續性，又要作出適當調整。當年12月召開的中央經濟工作會議決定調整財政政策取向，實施以“控制赤字、調整結構、推進改革、增收節支”為主要內容的穩健財政政策。

穩健財政政策的主要措施可概括為“雙減”、“一增”，即適當減少財政赤字和長期建設國債發行規模，適當增加中央預算內經常性建設投資。2005年當年，財政赤字比上年減少192億元，長期建設國債發行規模由上年的1100億元調減為800億元，相應地增加預算內基本建設投資50億元。在隨后的2006年、2007年，財政赤字分別比上年減少49.5億元和500億元，長期建設國債發行規模分別調減為600億元和500億元。相應地，預算內基本建設投資分別增加100億元和150億元。2008年安排預算時，財政赤字進一步調減為1800億元，長期建設國債發行規模進一步調減為300億元。與此相對應，財政赤字占GDP的比重逐年下降：2006年為1.3%，2007年降至0.8%，2008年更是下降到0.6%。

正當人們爭論還要不要繼續削減財政赤字時，由美國次貸危機引發的國際金融危機爆發，從2008年下半年開始蔓延到我國，對我國經濟造成嚴重沖擊，經濟下滑趨勢明顯，有些月份財政收入甚至出現了負增長。發展是硬道理。對一個擁有13億人口的發展中大國來說，不保持一定的經濟增速，社會發展也就無從談起。面對“保增長”的嚴峻形勢，財政政策面臨著又一次相機抉擇，積極財政政策再一次走上了前臺。

作為財政宏觀調控部門的負責人，財政部部長謝旭人在多個場合談到了這項政策的實施背景。他說，受國際金融危機和世界經濟增長明顯減速的影響，加上長期制約我國經濟發展的體制性、結構性矛盾依然存在和周期性結構調整，國內經濟運行困難急劇增加。突出表現在：經濟下行壓力加大，企業生產經營困難加劇，農產品價格全面回落，房地產市場銷售量下降，股票市場低迷等等。根據國內外經濟形勢變化，2008年中央先后對宏觀調控作了兩次重大調整：年中，適時把宏觀調控的首要任務從防經濟過熱、防明顯通脹調整為保持經濟平穩較快發展、控制物價過快上漲；9月，明確提出宏觀調控的重點為保持經濟平穩較快發展；年底召開的中央經濟工作會議強調，2009年的經濟工作要把保持經濟平穩較快發展作為首要任務，實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策。

積極財政政策的主要內容包括五個方面：

擴大政府公共投資，著力加強重點建設。中央政府公共投資重點用于農田水利、中小河流治理等農業農村基礎設施，教育衛生社保等民生，科技創新、生態環境和災后恢復重建等方面。

推進稅費改革，實行結構性減稅。采取減免稅、提高出口退稅率等方式，促進企業擴大投資和技術改造，減輕居民稅收負擔，拉動投資和消費增長。

提高低收入群體收入，大力促進消費需求。進一步加大對農民的補貼力度，較大幅度提高糧食最低收購價，提高城鄉低保對象、企業退休人員和優撫對象等群體的補助水平。實施家電、汽車、摩托車下鄉補貼等政策，引導和促進消費增長。

進一步優化財政支出結構，保障和改善民生。嚴格控制一般性支出，重點加大對“三農”、教育、就業、住房、醫療衛生、社會保障等民生領域的投入。

大力支持科技創新和節能減排，推動經濟結構調整和發展方式轉變。加大科技投入，完善有利于提高自主創新能力的財稅政策。大力支持節能減排，穩步推進資源有償使用的制度和生態環境補償機制的改革，促進能源資源節約和生態環境保護。

2010年是“十一五”規劃的最后一年，我國繼續實施積極的財政政策。政策實施的重點體現為五個“更加注重”：更加注重推進結構調整，切實提高經濟發展的質量和效益；更加注重擴大內需特別是消費需求，切實保持經濟平穩較快增長；更加注重保障和改善民生，切實推動經濟社會協調發展；更加注重深化財稅改革，切實增強經濟財政發展的內在動力和活力；更加注重加強財政科學化精細化管理，切實提高財政資金績效。

政策實施凸顯保增長調控意圖

“梳理‘十一五’財政政策的兩次轉型，其‘保增長’的調控意圖顯而易見。”有關專家分析說，兩種財政政策的主基調都是促進經濟增長、優化經濟結構。

先來看看穩健的財政政策。從政策內容看，“控制赤字”是要適當減少中央財政赤字，但又不明顯縮小，松緊適度，既防止通貨膨脹苗頭的繼續擴大，又防止通貨緊縮趨勢的重新出現，體現了加強和改善宏觀調控、鞏固和發展宏觀調控成果的要求。“調整結構”主要是調整財政支出結構和國債項目資金投向結構，原則是“區別對待、有保有壓”，著力加強經濟社會事業發展的薄弱環節，體現落實“五個統籌”和調整經濟結構的要求。“推進改革”則是要轉變主要依靠國債項目資金拉動經濟增長的方式，在保證一定中央財政投資規模的基礎上，適當調減國債項目資金規模，騰出更多財力，用于支持體制改革和制度創新，建立有利于經濟自主增長和健康發展的長效機制，體現轉變經濟增長方式的要求。

從政策實施目的看，穩健的財政政策就是為了加強和改善宏觀調控，促進經濟平穩較快發展。實行這項政策，絕不等于財政政策在加強和改善宏觀調控中不作為或無所作為。相反，財政政策要在穩定宏觀經濟運行、優化經濟結構、鞏固經濟社會長期平穩發展的基礎、增強發展的可持續性等方面，發揮更重要、更積極的作用。

我們欣喜地看到，在穩健的財政政策和其他宏觀調控政策的共同作用下，我國經濟運行繼續向宏觀調控預期目標發展，各項經濟運行指標波幅明顯減小，經濟呈現出平穩較快發展態勢。2006年、2007年，國內生產總值（GDP）分別增長10.6%和11.9%；全國財政收入分別增長22.5%和32.4%。

再來看看積極的財政政策。這項政策之所以在4年后重新啟用，就是為了有效應對國際金融危機的沖擊，力保我國經濟平穩較快增長。財政部財政科學研究所所長賈康一語中的：“大規模增加政府公共投資用于刺激經濟，這可以說是歷史上少有的大手筆。‘出手要快，出拳要重，措施要準，工作要實’這16個字，充分體現了政府保持經濟平穩較快增長的信心和決心。”

從政策實施的五個著力點看，首當其沖的是擴大政府公共投資。從2008年四季度到今年年底，增加中央政府公共投資1.18萬億元，帶動引導社會投資4萬億元。專家分析說，在經濟發展面臨困難的情況下，中央政府公共投資對經濟增長至少有三方面的拉動效應：中央政府公共投資形成的工作量以及對產業鏈相關產品的需求，將產生明顯的擴大內需效果；中央政府公共投資具有帶動和示范效應，將有效鼓勵和引導地方政府投資和民間投資，促進實現全社會投資的穩定增長；這些投資的重點是“三農”以及教育、醫療衛生、社會保障、保障性住房等民生領域，投資的相當部分是要轉化為最終消費，增強消費對經濟增長的拉動效應。

其他的政策措施如實行結構性減稅，在2009年為企業和居民減輕負擔約5000億元，促進了企業擴大投資，拉動了居民的消費。而增加城鄉居民尤其是低收入居民的收入，也增強了居民的消費能力，帶動和引導了消費的增加，等等。這些措施直接作用于經濟增長“三駕馬車”中的投資和消費，為“保增長、擴內需”立下了汗馬功勞。

政策實施效果究竟如何，統計數據最有說服力。2009年是進入新世紀以來我國經濟發展最為困難的一年，也是近年來財政完成收入預算難度最大的一年，積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策等調控措施的共同作用，有效遏止了經濟增長明顯下滑的態勢，在全球率先實現經濟形勢總體回升向好，全年GDP增長8.7%，2010年前三季度GDP增長10.6%。

實施了近兩年的積極財政政策，受到社會各界的好評。中國社科院財貿所所長高培勇曾表示，財政政策已經被推到了宏觀調控的最前沿，這一次的積極財政政策所擔負的是“主攻手”的角色。中國社會科學院等發布的2010年《經濟藍皮書》指出，2009年我國采取了積極的財政政策，對抑制經濟下滑發揮了重要支撐作用，推動了經濟若干方面的發展。從當前宏觀經濟態勢和需求來看，要繼續實施積極的財政政策，以穩定和鞏固來之不易的大好局面。得到實惠的企業和城鄉居民，更是打心眼里稱贊財政政策好。

財政宏觀調控能力不斷增強

“亮劍于危難之時”。“十一五”的財政宏觀調控，較好地完成了保增長、調結構、促改革、惠民生的重任，兩次相機抉擇財政政策，展示了我國政府嫻熟駕馭經濟全局的高超能力，財政宏觀調控藝術日臻成熟。

從調控效果看，兩次政策轉型都做到了積極主動，未雨綢繆。反應迅速，準備早，動手早，決策快，減少了時滯，抓住了解決問題的最佳時機。

從政策工具看，兩次政策轉型主要是通過國債投資、稅收、轉移支付、財政補貼等一攬子財政政策工具對市場進行間接調控，更加注重發揮市場機制的基礎調節作用，實施反周期調節。

從政策措施看，兩次政策轉型都實施了“組合拳”，不僅通過國債，而且采取了一系列稅收政策；不僅注重引導和帶動投資、穩定出口，而且更加注重增加居民收入、刺激消費。

從調控目標看，兩次政策轉型的目標不斷豐富，不僅注重總量的調控，而且更加注重發揮財政政策“點調控”的優勢，推動結構調整和發展方式轉變。

財政部新聞發言人戴柏華說，“十一五”期間財政宏觀調控的實踐經驗得到不斷豐富和完善，應對國內外經濟形勢發展變化的能力顯著增強，進一步完善了社會主義市場經濟條件下，適應不同經濟運行形態需要的，包括目標定位、政策取向、工具組合、時機選擇、組織實施等一系列要素在內的財政宏觀調控體系。

調控未有窮期。當前，我國經濟發展態勢總體良好，但面臨的國內外環境仍然錯綜復雜。謝旭人表示，財政部門將繼續深入貫徹落實科學發展觀，把穩定政策作為宏觀調控的主基調，堅持把處理好保持經濟平穩較快發展、調整經濟結構和管理通脹預期的關系作為宏觀調控的核心，繼續實施好積極的財政政策，保持政策的連續性和穩定性，提高政策的針對性和靈活性，合理把握政策實施的力度和節奏，在統籌做好各項工作的基礎上，重點做好促進經濟結構調整和發展方式轉變、推動農村改革與發展、著力保障和改善民生、繼續深化財稅制度改革、切實加強財政預算管理等工作，努力促進經濟社會又好又快發展。

(鄒光連 編輯)

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