社會管理的店口鎮試驗

[店口鎮推行的“同城待遇”試驗，或將是對城鄉二元體制弊病的一種有效修復，也為未來的工業化、城市化打下了基礎。今年春節過后，店口鎮經濟發展局組織了一項對企業的大型調查，發現民工返工率達到了90%以上]

“三個方案都沒有被村民們選中，好生不解。”浙江省諸暨市店口鎮黨委書記張壯雄告訴《第一財經日報》記者。

今年6月16日，由于持續強降雨，浦陽江店口鎮三江口段決堤，導致三江口村852戶房屋受災，其中408處房屋需要修繕或拆除。洪水過后，店口鎮政府啟動家園重建工作，推出了三個重建方案供村民們選擇。

讓村民們自主選擇，確定最終方案。按照店口鎮的設想，這是店口鎮探索社會管理創新的嘗試，但回收的176份意見反饋表否定了上述三個方案。

張壯雄對本報記者坦言，在這個過程中，鎮政府希望扮演第三方角色，主要是制定參與的框架、標準，提供資金支持，建立對話機制，但從目前來看沒有達到預期效果。

所謂“社會管理創新”，是指在現有社會管理條件下，運用現有的資源和經驗，對傳統管理模式及相應的管理方式和方法進行改造，建構新的社會管理機制。

與扮演第三方角色，建立對話機制，進而在拆遷等公共事務上對本地居民進行社會管理創新相對應，面對外來人口，擁有4000多家工商業企業的“紹興第一鎮”店口鎮，也采取了給予外來人口“同城待遇”的基層社會管理試驗。

今年以來，社會管理創新，已成為一個熱門話題。年初，一年一度的省部級主要領導干部研討班主題便鎖定“社會管理及其創新”。在國家“十二五”規劃綱要中，社會管理內容首次單獨成篇，顯示其已成為決策者心目中事關中國發展的重大問題之一。

5月30日，中央政治局會議聚焦加強和創新社會管理問題，其重要性和緊迫性更被提到一個前所未有的高度，明確指出“加強和創新社會管理，事關鞏固黨的執政地位，事關國家長治久安，事關人民安居樂業”。

梳理近年來發生的群體事件，往往是細小之處未做到位，積累起來，最后導致社會矛盾和沖突。群體之間的小摩擦，可能最終導致社會不穩定。

新一輪城鄉統籌進程中，店口鎮作為浙江省小城市建設試驗點，在社會管理領域所遇到的問題，在東部發達鄉鎮也具有比較強的代表性。

“參與式治理”路徑

本報記者獲得的討論稿顯示，店口鎮政府提供的三種安置方案分別是：就近安置，選擇合適地段建設多層公寓式住宅小區，按現有合法權證面積的三倍+人均10平方米（無償）作為安置面積；貨幣補償+限價房安置；保障性住房安置。

以五口之家為例，如果選擇就近安置的話，該戶能獲得現有合法權證面積三倍（按現有合法建筑面積拆一還一）基礎上增加50平方米的安置面積（無償），超出部分按成本價核算。

如果村民選擇貨幣補償+限價房安置，每戶按現有合法建筑面積評估價的500%補償，違法建筑面積按60%補償，可在店口鎮新城華府小區選購4500元/平方米的限價房一套（市場價7500元/平方米）。

張壯雄對本報記者解釋說，第一個方案考慮到村民的戀土情結，第二個方案考慮到就業、生活方式改變，村民也可以到城區購房，第三個是諸暨市的方案，提供給村民們作比較。

“政府提供三個方案，希望一次性到位。”但讓他納悶的是全都被村民們否決。

三江口村民俞勇告訴記者，不能接受的理由是和牛皋村的補償標準相差太多，何況他們還是受災戶。村主任李偉強說，有了參照標準后，很多村民甚至沒有認真看方案，提筆就在意見反饋表上寫“不同意”。

牛皋村是店口鎮實施宅基地置換的第一個村莊。據店口鎮副鎮長陳浩介紹，牛皋村的安置標準是，按政策認定的人口，第一個人口安置60平方米，從第二個人口開始，每增加一個人口再按人均40平方米累增的標準安置，產權歸該戶所有。

“被置換房屋合法建筑面積超過按人口標準安置面積的部分，被置換農戶可選擇貨幣補償，也可以按照‘拆一還一補差價’的辦法選擇公寓房安置。”陳浩告訴本報記者。

無論哪種安置標準，村民們考慮的是如何最大化地享受城鎮化的增值收益，這迫切需要一個合理的利益訴求表達機制。當前在處理城鎮化過程中的征地、搬遷問題，通常都是政府做主角，村民只作為一個安置對象，即使解決一些待遇也是安撫性補償，村民始終是被動的。

按照店口鎮的設想，作為社會管理創新探索的一部分，鎮政府提供一個大框架、標準，村民們可以在補償細節上討價還價。顯然，村民們不買賬，他們希望在補償標準上討論，直接否定了鎮政府的大框架。

李偉強告訴記者，希望鎮政府能夠一碗水端平，否則村干部要被村民們罵作傻瓜。

“我們鼓勵村民參與協商、談判，但拿牛皋村作參照是不合理的，三江口村村民享受城鎮化增值收益的幅度要低于牛皋村村民，根本原因在于地級差，牛皋村位于鎮中心，每畝土地拍賣價達470萬元/畝，三江口村也就是三分之一左右。”張壯雄說。

根據店口鎮測算，牛皋村接近300戶搬遷安置費用達3億元，如果三江口村850多戶全部參照牛皋村的安置政策，費用接近9億元。

張壯雄告訴本報記者，店口鎮今年可用資金也就8億多元，對受災群眾依據本地財力給予盡可能的幫助，無可厚非，但也要考慮公共財政的承受能力。

如何站在一個利益相關者合作的角度，體現社會管理的新變化？

中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱表示，要激活社會力量參與協同社會管理，就要建立一個政府、社會和市場三者良性互動的公共關系新格局。

多年從事鄉鎮管理的張壯雄深有體會。他說，隨著社會經濟發展，黨委、政府不能唱獨角戲，應該為社會組織、公眾參與社會管理提供一個好的平臺、好的渠道，引導村民們參與公共服務管理，盡量少產生矛盾，甚至是不出現矛盾。

事實上，“參與式治理”在許多地方的出現，并非理念設計的結果，更非自上而下的推廣運動的產物，而是在應對具體的公共危機的社會博弈之中脫穎而出的。

政府主導的探索遇到阻礙，張壯雄還是希望能繼續推進。近期，店口鎮鎮長孫嘉江將和三江口村村民代表、黨員代表對話，商討安置事宜，希望能形成一個社會公眾能認可、公共財政能承受、受災群眾能接受的安置方案。

“還不行的話，我們將在全鎮隨機抽樣30~50個民意代表就三江口村安置方案征求意見，和三江口村村民的意見一起提交到年底召開的鎮人代會討論。”張壯雄說。

“同城待遇”試驗

政府希望在確定的大框架下談判，而村民們則認為大框架就不合理，這是店口鎮社會管理創新中遇到的難題。

張壯雄認為，社會管理的一項重要內容是解決社會的公平正義。公共財政的使用應該涵蓋本區域的所有社會公眾，因此他不能只考慮一個三江口村。

2005年，中國農業稅全面取消，鄉鎮的活動內容和日常行為發生重要變化。像店口這樣的東部發達鄉鎮，征地拆遷和公共服務“均等化”成為鄉鎮治理的新內容。

廣州市增城“6·11”事件發生后，在廣東甚至整個中國，社會管理成為一個重要議題，其中，如何破解經濟發展過程中長期積累下來的難題是其焦點。

從鄉鎮治理的實踐看，當鄉村社會爆發危及秩序的事件時，鄉鎮才進入治理狀態的一種運作邏輯，以此保持鄉村社會秩序的底線，理論上稱之為“事件性治理”，既包括因天災人禍引發的突發事件，也包括因日常性治理不足而最終爆發的事件。

廣東省委常委、廣州市委書記張廣寧對媒體表示，“6·11”事件的原因是多方面的，根本的一條就是社會管理服務工作滯后，難以適應經濟快速發展的需要，迫切需要改革創新，轉變不合時宜的管理觀念、管理方式、管理手段。

基于鄉鎮地域性特點，店口鎮的社會管理試驗是在“摸著石頭過河”。作為“紹興第一鎮”，店口是全國最大的銅加工、管材管件、汽配、五金加工基地之一，其境內分布著近萬個經濟單位、4000多家工商業企業。然而，店口的發展不僅建立在本地創富精神的基礎上，也依賴于源源不斷涌入的外來務工者。

據店口鎮政府調查發現，目前在店口的6萬余新店口人中，約30%已在店口住了8年以上。因為店口機械產業等的特殊性，工人需要一定的技能，如何讓一名外來務工者向產業工人轉變，確立其對城市的歸屬感，店口鎮的破題之法是給新店口人以“同城待遇”。

張壯雄告訴本報記者，店口鎮投入3億元財政資金，構筑一個針對新店口人的社保體系，給予和本地居民一樣的醫療、住房、衛生、文化和子女教育權利。

今年初，店口鎮政府發出進城購房補助政策的通知。在這份通知上，鎮政府將對滿足各種條件的新店口人購房實行6萬至12萬元不等的購房補助。與此同時，在該鎮目前在建的14萬平方米的住宅小區里，鎮政府將選擇3.5萬平方米作為限價房推出，將房價限制在4500元/平方米（市場價7500元/平方米）。

陳浩估算，根據通知和限價房政策，將有近千戶新店口人家庭可以享受到購房優惠政策。

根據店口鎮政府今年2月起實施的新店口人大病醫療補助辦法，新店口人及其子女全年住院或特殊病重病門診醫療費用累計總額600元以上的，均可享受20%的大病醫療補貼，并在一年內可多次報銷，每人全年累計最高補助限額為2萬元。

數據顯示，店口鎮政府支持地方教育的財政資金從2008年的336萬元上漲到2010年的1069萬元，增加的投入主要用于外地學生教育。《店口鎮關于進一步做好外來建設者子女接受義務教育工作的意見》指出，公辦幼兒園、中小學校要根據學校辦學規模實際，無條件招收外來建設者子女。

本報記者在一年多前的報道中指出，理論上認為，類似于經濟活躍、財政雄厚的店口鎮，更有能力為外來務工者提供較高水平的公共服務。因此，對這部分人社會保障程度的觀察往往可以成為衡量一個地區隱藏在戶口之后的公共服務水平的試金石。

現在看來，店口鎮推行的“同城待遇”試驗，或將是對城鄉二元體制弊病的一種有效修復，也為未來的工業化、城市化打下了基礎。今年春節過后，店口鎮經濟發展局組織了一項對企業的大型調查，發現民工返工率達到了90%以上。

在張壯雄看來，店口鎮像一輛正在行進的高速列車，支撐這輛列車運行的兩條軌道：一是經濟發展，二是社會管理。而后者，不僅“調理”著列車的運行安全，也關涉車廂里乘客的民生福祉與幸福指數。